民教探索>>理论探索

民办高校分类管理改革的“中间路线”：基于举办者视角的分析

摘  要：举办者作为民办高校的核心利益相关者，其立场和态度是影响分类管理改革实施的关键因素。囿于“经济人”与“道德人”的双重身份制约，举办者对营利性与非营利性民办高校的选择陷入两难困境。应摒弃简单的“二元”对立思维，走一条中间路线。建立第三种民办高校，是我国民办高校分类管理改革可行的理性选择。求得分类管理改革“最大公约数”，应建立对举办者的经济利益激励制度，完善民办高等教育发展支持政策体系，加强民办高校监督管理。

关键词：民办高校；营利性和非营利性；分类管理；中间路线

自2010年《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”以来，分类管理一直是我国民办高等教育领域的重要政策议题。在研究上，不少学者对分类管理的必要性、意义、目标、实施路径等问题进行了广泛深入探讨，并取得了一定的共识。但不足的是，关于分类管理改革为什么至今仍停留在“试点”阶段，无法全面推进，普遍关注的是技术性障碍，较少关注到举办者的利益立场和态度倾向。举办者作为我国民办高校的出资人和决策者，是影响民办高等教育发展最重要的主体，对分类管理改革起着决定性作用。“人”应如何做，怎么做，通过考察“人”的行为来促进高等教育的发展，是教育理论和方法的前提假设。因此，深入剖析举办者对民办高校分类管理的重要性、态度选择及背后缘由，科学设计分类管理改革道路，具有重要的政策价值和实践意义。

一、举办者与民办高校发展

举办者，是指以出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或者个人。从办学主体来看，目前我国民办高校举办者主要有企业、个人和社会团体等形式。民办高校作为一个典型的利益相关者组织，在所有利益相关主体中，举办者占据中心地位，其突出表现在两方面。

其一，举办者是学校办学原始资源的主要投入者

与公办高校主要靠国家公共财政经费不同，依赖举办者个人的物质财富是民办高校的典型特征。在我国民办高等教育恢复及兴起早期，很多民办高校的举办者几乎举全身家当或通过各种渠道关系筹集运行经费。在原始投入上，举办者是我国民办高校办学经费的提供方和筹资方。举办者对民办高校的办学资源投入主要包括两种形式：一是有形的物质性资产投入，其形式主要包括资金、实物、土地等。为此，在办学过程中，财务权作为控制组织发展的核心要件，一直掌握在举办者手里。二是无形的人力资本投入。对大部分举办者来说，其投入除了能看到的物质性资产，更多且难以衡量的是其长期为发展民办高校的心智付出和承担的办学压力。许多民办学校的创办者长期拿着低工资，创办人的人力资本所创造的价值中很大一部分就转换成了学校的办学积累，这部分积累相当于投资办学者的投资。

其二，举办者是学校运行发展的最高决策人

尽管我国民办高校表面上普遍设有理事会、董事会或其他形式决策机构，且成员有教育专家、知名学者、教师、学生等其他外部利益代表参与，但“事实上，这些知名人士、专家学者很多只是董事会的一个头衔，并没有行使自己应该行使的权力，甚至不参加学校董事会的决策和例会，从而将董事会变成一个咨询机构或顾问机构，董事会的决策权仅仅集中在董事长一个人或以董事长为中心的少数人手里”。举办者个人专断决定、家族式管理是我国民办高校普遍存在的现象。特别是早期以滚动发展为主导模式的民办高校，创办人通常长期担任校长或董事长，学校的办学决策权基本掌控在举办者个人或其家族成员手中。“从实际情况看，由投资形成的民办学校的出资人通常都是学校的董事长(理事长)以及法定代表人；在滚动发展的民办学校则通常是创办人出任校长、董事长（理事长）以及法定代表人。这种安排目的就在于更好地行使对学校财产的控制权。”举办者独断民办高校核心决策，这与资源投入结构密切相关。根据资源依赖理论，资源即权力。举办者掌握着学校办学资源，自然容易获得对学校的办学控制权。此外，其他相关学校管理者如校长、教师、学生等，由于流动较大，很难形成稳定而有力的制约机制，分享民办高校的实际决策权。当前，社会普遍关注的民办高校接班人问题，从侧面折射了举办者对民办高校的高度控制权。

一定程度上，我国民办高等教育发展史，就是一部民办高校举办者群体艰难的创业史、奋斗史。无论其科学合理与否，一个不容置疑的事实是，举办者个人或以其为核心的家族基本上决定着一所民办高校的生存与发展走向。民办高校的办学行为和运行特征处处反映着举办者的教育认知、经济实力、管理理念等。从实践情况来看，民办高校办学质量的高低，与举办者拥有资本的大小、管理水平的优劣、决策能力的高低成正相关。

实施民办高校分类管理改革，本质上是一次民办高等教育政策体系的重构，意味着民办高校利益相关者现有利益格局的分配和调整。其中，影响最大者，莫过于举办者。对现有民办高校举办者而言，是选择营利性还是非营利性，直接关涉切身利益，是一次办学道路上的战略性抉择。

可以说，分类管理，归根到底是对举办者群体的分类。分类管理改革，要赢得改革对象和办学主体的支持，首要任务是要深入剖析和了解举办者的群体特征及对民办高校发展的态度，最大限度地获得举办者的认同，让他们能积极主动参与改革进程，实现从“要我改”向“我要改”转变。民办高校分类管理改革，如缺乏足够的民心，必将寸步难行。

二、举办者对分类管理改革立场分析

行为是人的观念与意识的关照。人们的行为选择不可能脱离其固有的人性的内在约束。基于人性假设理论，下面分别从“经济人”和“道德人”角度分析举办者何以在分类管理改革中陷入选择性困境。

（一）基于“经济人”的直接动力，举办者不愿选择非营利性

“经济人”是西方经济学对人性的一个基本假设和逻辑基点，是一切经济理论和决策的出发点和基础，也被称为经济学的“阿基米德基点”。“经济人”思想最早溯源于英国古典经济学创始人亚当·斯密的《国富论》。其中，他指出，“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说对他们有好处。每一个人都努力使其生产物的价值达到最高程度……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。换句话说，人们的诸多行为，不是出于服务他人目的，而是基于主观上自我利益的追求，实现个人经济利益最大化是“经济人”的根本目的。

一般而言,“经济人”包含三个基本命题：一是人以利己为目标，不会做任何于自身无价值的事情；二是人是理性的，知道自身的利益所在并选择相应的方法；三是人具有自我约束的规则意识，遵守既定的法律法规，不以损害他人的正当利益为代价。作为西方经济学理论的“经济人”假设，满足了对人的普遍行为的分析和解释。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”对多数人来说，经济利益是其背后多数行为的重要驱动要素。理解了人的“经济”属性，我们就不难理解当前我国民办高校举办者的行为选择和对民办高校分类管理的态度。改革开放后我国民办高等教育之所以能再次兴起与发展，从根本上是社会资本自发寻求经济利益、举办者自利性驱动的产物。

按照办学性质，目前世界私立高等教育大致可分为两种类型：一是非营利性捐资办学，即举办者以奉献社会为目的出资举办学校，放弃对其投入的产权及对学校盈余索取；二是营利性投资办学，即举办者以谋取投资回报为目的出资举办学校，拥有其投入的产权及学校盈余利润分配权。对照我国民办高等教育发展现状，投资办学是我国民办高校的典型特征，这不仅取得理论上的共识，也获得实践上的认可。从投资办学现实可以看出，我国民办高校举办者具有明显的“经济人”的身份特征。因此，从经济的角度把握举办者的行为动因，可以直观地看到举办者对分类管理改革的态度和选择倾向。

个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前提。马克思指出：“资本就是追逐利润。”有利可图是民间资本进入民办高等教育事业的重要动力。对于举办者来说，从事高等教育是一个巨大的获利机会，隐藏着无限的商机。而人才培养只是实现个人利益的工具和手段，其落脚点是获得投入的增值收益。

此外，根据国际对非营利性组织的通行界定，非营利性组织必须具备三个核心要素：一是主观上不以营利为目的，它的目标是服务公共利益；二是个人投入的资源产权全部归属组织；三是组织所获得的盈余不得用于个人分配。如果民办高校套用这一非营利性组织标准，对举办者来说，意味着他们将失去对学校的投入及所带来的可能利润回报，而这显然不符合当前我国绝大多数民办高校举办者的利益诉求，违背了他们的“经济人”属性。因此，从经济利益的角度来看，民办高校举办者理应愿意选择营利性，而不愿选择非营利性办学道路。

（二）基于“道德人”的社会压力，举办者不想选择营利性

与“经济人”假设相对应的是“道德人”假设。如果说“经济人”假设是从人性本恶角度提出的，那么“道德人”则是从人性本善角度提出的。从某种意义上说，前者是利益的获取，后者则是利益的舍弃。正如亚当·斯密在其《道德情操论》中所言：“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外，一无所得”。举办者同样如此，除了具有“经济人”的固有属性，也具有“道德人”的内在特征。

道德作为一种非正式制度，对人的行为具有约束和指导功能。我国传统社会是一个以道德伦理为本位的社会，其突出特征是重义轻利，“仁、义、礼、智、信”等是我国传统“道德人”的主要内涵。梁簌溟在《中国文化的命运》中指出：“中国民族精神更有一大特点，即以是非观念代利害观念。所谓讲理即讲是非，以利害隶属于是非，不以是非隶属于利害，此因中国自古以来以道德代宗教之故。”道德如同一个无形的庞大网络，笼罩在每个社会人的身上，规制着每个社会人的行动选择。做一个有道德的人，是一个社会对全体人民的基本要求。当然，不同领域不同行业对“道德人”具体内涵和标准是有差异的。

相对于其他行业领域，民办高校举办者身上背负的道德标签及社会压力格外沉重。“从逻辑上说，教育是一个道德概念；从事实上说，教育是一种道德实践。”对社会来说，教育是一项崇高的道德活动，是一项以公共利益为目的的公益性事业。正因为教育特殊的公益性意义，世界诸多国家都对教育做出了不得以营利为目的的政策规定。长期形成的不得以营利为目的教育政策，逐渐内化为社会民众中的潜在意识和文化共识。

实践显示，在强调道德伦理的中国，多数举办者作出了屈从道德的抉择，不得不躲在道德的外衣下谋取经济利益。2002年，政府为了规避教育不得以营利为目的的限制，采取了迂回策略，设置了至今争议颇多的“合理回报”这一政策，以调动举办者办学积极性并满足他们适当的利益诉求。从政策预期来看，多数举办者理应选择“合理回报”，这才符合他们投资办学的真实目的。但是，实际情况并非政策预期那样。在民办高校办学许可证上，大多数举办者选择的是“不要求合理回报”，敢于公开选择“要求合理回报”的举办者寥寥无几。就现实层面而言，许多投资者并不希望其赢利给予公开，几乎都存在着借产权不清之机浑水摸鱼的心理。实践中，的确已经有不少举办者逐渐把从事教育作为公益性事业来看待和发展，向“道德人”看齐和转变。但这也只是其中一部分。虽然法律上允许举办者合法营利，但在“道德人”的压力下，大部分举办者同样不想选择营利性办学道路。

三、分类管理改革的中间路线：第三种民办高校

对私立高校实施分类管理及差异化政策扶持，是国际私立高等教育发达国家的普遍做法。就长远来看，对民办高校进行分类管理，是我国民办高等教育改革的必然趋势和发展方向。但值得注意的是，在借鉴经验的同时，我们必须反思：我国民办高校是否也适合营利性与非营利性的分类？是否具备营利性与非营利性分类的条件和基础？只分营利性与非营利性两种是否适当？

基于前面对我国民办高校举办者的立场和态度分析，笔者认为至少就目前而言，要对现存的民办高校完全以国际通行的营利性和非营利性标准划分为两种，是难以行之有效的。因为，多数民办高校举办者既不想完全选择营利性发展道路，又不愿意完全选择非营利性发展道路。他们身上既兼有企业家追求物质的贪婪欲望，又兼有慈善家追求利他的至善追求。对他们来说，理想的道路可能是既满足他们一部分“经济人”的物质利益，又能满足他们一部分“道德人”的名声、尊敬等社会、心理目标。如要他们一定要选择其中一类，其结果可能是：“第一，归入非营利性民办学校的，可能出现投资（出资）主体缺位，如果政府能够担负起拨付其办学经费缺口的责任，它们可能维持办学；如果政府不能负担其办学经费的缺口，它们就可能陷入难以为继的境地。第二，归入营利性民办学校的，可能出现大规模的投资主体撤资或转移投资。”因此，现阶段我国民办高校分类管理，需摒弃简单的“二元”对立思维，积极探索多样化的民办高等教育发展道路。在营利性与非营利性民办高校之外，尝试走一条中间路线，建立第三种民办高校，是可能的，也是必须的。有研究指出，“事实上,很难有一个纯粹的营利学校与非营利学校。原因是投资办学的学校基本上都收取了学生的赞助费,这些钱不是办学成本也不是投资,而是社会捐赠；捐资办学的学校往往有多种资金成分,即使纯粹的捐赠学校,它的成功除了依靠捐赠,还有赖于创办者开创性的工作”。

所谓中间路线，即走一条独立的非国际通行的营利性和非营利民办高校之外的分类改革路线，它主张通过发展性的思路来解决民办高校长期性的难题，构建一种“中间立场”，建立第三种民办高校，寻求政府、举办者、社会等利益相关者之间的利益平衡，进而保持举办者办学内在动力，扩大民办高校发展空间，促进民办高等教育持续健康发展。这既是由我国民办高校举办者的身份决定的，也是尊重我国民办高等教育发展规律的结果。目前，绝对的营利性和非营利性民办高校的数量都极少，多数民办高校属于第三种类型。设计好中间路线，凝聚分类管理改革共识，需从制度创新、政策支持、管理监督等方面创造良好的民办高等教育发展环境。

第一，建立对举办者的经济利益激励制度

利益激励主要包括两方面：一是基本产权归属。“产权制度是民办高校制度的核心内容。”清晰的产权是市场经济的核心动能，是发挥举办者“企业家”精神、创造性和竞争性的基本前提。政府应从法律的层面明确举办者原始投入的产权归属。在学校存续期间，举办者投入的民办学校资产应归民办学校法人所有，但在学校终止后，应返还举办者的投入。二是设置政府奖励基金。改变当前由举办者直接从民办高校获取“合理回报”或暗中谋取“非法利益”的方式，由政府利用财政资金或社会募捐资金，设立国家或省级民办高校办学奖励基金，对办学质量过硬、社会评价良好，并且办学出现盈余的民办高校举办者，给予一定比例的基金奖励。这不仅有利增强这类举办者自身的公益性形象，也有助于加强政府与民办高校之间的互动关系。

第二，完善民办高等教育发展支持政策体系

无论是营利性、非营利性民办高校，还是中间路线的第三种民办高校，本质上都是社会主义公益性事业，都离不开公共政策的支持。优惠扶持政策是民办高校持续发展的重要制度资源，是政府贯彻“积极鼓励、大力支持”的方针的必然要求。政府应以公益性为导向，坚持民办高校与公办高校公平竞争原则，落实民办高校办学自主权，从财政、税收、土地、师生待遇等方面全面构建第三种民办高校支持政策体系，强化民办高等教育政策法规的系统性、协同性，完善民办高等教育优惠扶持政策执行机制，助推民办高校改善办学条件、提升办学质量，促进整个民办高等教育发展水平和综合竞争能力的提高。

第三，加强民办高校监督管理

好的制度体系，既要充分的正面激励，也要严格的监督约束。在对第三种民办高校给予积极支持的同时，政府应切实加强对民办高校尤其是举办者办学行为的监督和管理。一是要加强过程监控。建立民办高校基本办学数据平台，建立健全民办高校办学信息公开制度，完善民办高校内部治理结构，规范民办高校财务管理，强化民办高校章程权威，加快举办者资产过户进程，坚守学校办学的公益性和持续性。二是要加强结果评价。政府应高度重视对民办高校人才培养质量的监督和评价，可借鉴美国私立高等教育的认可制度和欧美国家实施的品质保证制度的有益经验，委托第三方开展学科专业、特色办学、综合发展能力等评估，引导民办高校内涵发展、个性化发展。完善民办高校退出机制，形成优胜劣汰的民办高等教育竞争格局。