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民办学校分类管理改革如何推

     作者简介：周海涛，北京师范大学教育学部(北京 100875)

　　内容提要：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，找准了推进民办教育综合改革的突破口。推动民办学校分类管理改革应放在国家教育治理体系和治理能力现代化框架下统筹考虑，着眼长远和夯实基础相结合，立足国情和借鉴国际经验相结合，创新重建和问题治理相结合。具体而言，可在完善制度环境、实行分类分配、强化分类支持、加大简政放权、保障师生权益和兜住监管底线六个方面着力。

　　关 键 词：民办学校 分类管理

　　标题注释：本文系教育部哲学社会科学研究项目“民办学校分类管理政策研究”(11JZD043)和“中国民办教育发展报告”(13JBGP042)的部分成果。

　　民办教育是社会主义市场化改革在教育领域的重要成果，在缓解教育资源短缺、扩大教育机会、促进教育多元供给等方面发挥了重要作用。但由于现有民办学校以投资办学为主，而政府更期待捐资办学和公益性办学，导致“实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”。[1]由此引发的诸多矛盾和问题，如民办学校法人属性不清晰、内外部管理不完善、社会偏见尚未根除、师生权益没有切实保障，制约了民办教育的健康发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)提出探索营利性和非营利性民办学校分类管理，无疑是政府层面对民办学校属性的再次识别，旨在增强民办教育治理的针对性，提高民办教育扶持和规范的政策效能。

　　推动营利性和非营利性民办学校分类管理改革，可以更有效地落实对民办教育的扶持政策，更好地保障民办教育的公益性，更妥善地解决合理回报问题，更有力地吸引民间资本进入教育领域。近年来，全国在民办学校分类管理改革上积聚了共识和动力，但也存在一些认识误区、探索困境、政策瓶颈和监管漏洞。为深入推进改革，需将民办学校分类管理放在推进国家教育治理体系和治理能力现代化框架下统筹考虑，可以在营造市场化环境、赋予学校最大话语权、降低政策普惠门槛、织就规范运行防护网等重点环节加一把力，用四两拨千斤的办法在类别精细化与管理规范化上做好文章。

　　一、完善制度环境，激发分类活力

　　分类管理地方改革试点取得阶段性成效的同时，仍存在一些对分类管理改革的疑问和误解。无论是非营利性学校的期待还是营利性学校的焦虑，都源于目前的分类改革总体设计不明晰、不完善，相关政策措施不适应、不衔接、不配套，制约民办学校发展的制度性问题仍然没有得到彻底解决。具体而言，民办教育界反映最强烈的问题有三：一是公、民办教育地位不平等，“厚公薄民”现象屡现不止。《民办教育促进法》赋予了民办学校与公办学校平等的法律地位，但真正实现法律赋予的平等权利和公平待遇还需要财政、税收、人事、土地等制度跟进。二是民办学校法人属性不明确，将民办学校归类为“民办非企业单位法人”的做法，加重了公办、民办学校事实上的地位不平等。[2]三是市场机制发挥不到位，政府将管理公办教育的思维惯性照搬于管理民办学校，忽视了“市场性”是民办教育区别于公办教育的本质特征。

　　为此，应以新常态思维理顺分类管理政策实质和推行方式的安全预期，营造释放民办教育潜力的体制机制环境。一是建立公办学校、非营利性民办学校、营利性民办学校之间公平竞争的制度环境。针对民办学校分类管理对突破现行体制性障碍的强烈需求，相关部门尽快清理不利于民办教育的歧视性政策。二是完善分类管理的顶层设计，明确鼓励方向。优先制定民办学校分类登记办法，非营利性的登记为事业单位或民办非企业法人，营利性的可登记为专业法人，明确登记依据和原则、行政管理部门审批登记权限、新办学校资质规定、现有学校重新登记程序等，积极引导和鼓励社会力量举办非营利性学校，为分类管理改革铺好路。三是充分发挥市场在民办学校类型选择、路径探索和资源配置上的决定性作用，建立分类管理的市场模式和机制。充分考虑各地情况，鼓励各地建立健全分类管理配套制度和实施办法。充分尊重市场规律，建立由学校自愿选择、能进能出的市场机制，并确保“能分类的真分类，真分类的能获益”。

　　二、实行分类分配，激活两种潜力

　　在社会主义市场经济初级阶段，我国的民办教育以投资办学为主，合理回报是一个最朴素也绕不过去的心结。民办教育界的一大疑惑是，分类管理体系中的营利性和非营利性学校，是否直接对应着《民办教育促进法》框架下的“要求取得合理回报”和“不要求取得合理回报”。分类管理改革之前，民办教育法律法规政策的基本假设是“教育不以营利为目的”。通过“合理回报”回应民办教育以投资办学为主的现实国情，既是一种创新的政策激励，也带来一些新的操作难题。调研中，民办教育实践者诉求最强烈的是，分类管理改革破除了营利性学校的禁锢，应同时保留合理回报制度。这种压倒性观点不无其合理之处。一是“合理回报”具有政府奖助性质，与学校资产属性无关。其根据是《民办教育促进法》将“合理回报”放在“扶持与奖励”一章，而非放在“资产与财务管理”一章。二是“合理回报”是市场经济条件下的普适性原则，在医疗卫生和创新创业领域早有应用，并非民办教育行业所独有。只要不将合理回报制度曲解为鼓励投资办学的制度安排，不在实际操作中将合理回报等同于受教育公益性限制的特殊营利，合理回报反而有助于民办教育的健康发展。

　　因此，应以理性思维确定适合的形式，划清管理贡献和资产回报界限，控制约束条件。一是建立分类分配制度。非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入办学，学校对校产拥有法人财产权；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，办学结余依据规定进行分配，形成资产归投资者所有。二是明确分类登记制度。现有民办学校重新登记为非营利性学校的，对不要求合理回报的举办者给予奖励；对要求合理回报的出资者，可综合考虑原始出资和办学效益等因素给予相应的补偿。三是划定合理回报范围及回报率。清晰界定实质性参与学校管理的举办者所取得合理回报与是否营利的边界，依法承认管理贡献，消除分类改革的不确定性、不可预期性。四是建立营利性收益分配监管制度。不同办学层次的营利性民办学校资产负债率超过相应的规定比例时，出资者不得分配办学收益。

　　三、强化分类支持，放大政策普惠效应

　　近年来，国家在财政、税收、土地、贷款、基金奖励等方面出台支持民办教育发展的政策，多省(区、市)也已出台不同的配套办法，探索民办学校分类管理。从各地实践和各界反应看，已有政策效果不彰，有些内容甚至因长期面临争议而处于搁置状态。主要原因在于，分类改革涉及面广，单一政策目标与多样化诉求的矛盾难以调和，不同部门的政策调整步伐和节奏不同步。同时，民办学校举办者(出资人)和管理层普遍认为，民办学校“缺的是政策，而不是经费”，现有政策的“季节性”较强，随时可能变动更改，不利于利益相关人树立参与分类改革的信心。

为形成长效机制，应以改革思维提高各方参与分类改革的积极性，改变过去以政府为主导的选拔性政策激励，实行分类的普惠性财税和土地政策支持。一些地方传统意义上的立项目、批专款等激励政策，实行谁分类谁可用、唯分类才可用，具有阶段性、临时性、短期性；应过渡到具有长期性、稳定性、权威性的分类财税和土地政策。一是细分民办学校强烈反映“税负重”的诉求，清理整顿设立不合理、管理不到位、使用不透明的收费与基金，减免非营利性民办学校资产过户税费。二是出台民办教育的结构性减税改革方案，明确界定民办教育的课税标的物或减免税对象，包括作为供给主体的非营利性和营利性民办学校、作为主要需求主体的学生和家庭、作为主要投资主体的民间资本和捐赠资金。针对特定群体、特定税种进行有选择的税负调整，突出对公益性教育产品和服务的导向支持。三是精细设计非营利性和营利性民办学校的差异性税收原则，准确设置有分有统、统分结合的税收管理办法，由学校根据其组织定位和目标自主选择、自动站队。对营利性学校实行优于工商类企业的税种、税率，兼顾国家宏观调控需要和社会承受能力。四是落实民办学校土地使用和建筑用地优惠政策，保障和规范民办学校的教育用地，对营利性和非营利性学校实行差别化土地政策。此外，通过其他方面不设限、少设限的政策，为改革创造更多出口，为不同学校留下充足的发展空间。

　　四、加大简政放权力度，赋予学校最大话语权

　　由于未区分民办学校的营利性和非营利性，导致落实办学自主权的政策迟迟未能兑现，在很大程度上制约了民办学校举办者(出资人)的积极性和学校自主发展活力。按照法律的相关规定，民办学校依法享有招生权、教育教学权、教师聘任权、法人财产权和学生管理权。[3]《民办教育促进法》出台以来，民办学校招生、收费、专业设置、教育教学自主权“得到一定释放，但尚存在政策规定的笼统性、权力使用的局限性、区域实践的不平衡性和学校办学的不规范性问题”。[4]一方面，地方政府不敢放权。在社会监督和评价组织不发达、民办学校自我发展和约束机制不健全的情况下，不区分营利性和非营利性就予以放权，可能引发更多的办学违规行为，损害坚持纯公益性办学民办学校的名誉和利益。另一方面，有些权力想放却放不了。上述法律对政府管理民办教育的权力(尤其是审批权)进行了不同程度的限制，但缺乏明确具体的政府职权定位，地方政府难以贯彻、操作。民办教育涉及问题超出了教育职能部门的责权范围，权力下放在不同政府部门之间不系统、不配套、不协调。

　　对此，应以法治思维转变政府职能，落实和扩大学校办学自主权。一是健全完善公平、便利的制度体系，引导民办教育走出灰色地带；同时，把学校的权力还给学校，给民办学校自主的发挥空间，让学校自主探索并完善有利于发展的办学模式，增强自身的竞争力和生存力。二是放宽办学市场准入。制定社会力量办学准入负面清单，列出禁止和限制的办学行为；只要不属于法律法规禁止进入、不损害国家安全和第三方利益的领域，不得限制。三是对招生、收费等减少前置审批和干预，重塑民办教育宏观管理规则。对营利性民办学校的招生、收费不设前置审批或行政许可。取消限制非营利性民办学校招生的歧视政策，清理因地方政策造成的间接招生壁垒。四是对非营利性学校属于办学自主权的事项，取消前置条件；除国家法律、法规明确规定必须审批并尽可能合并审批的以外，地方政府不再新增具体条件限制；对保留下的核准或审批项目予以规范和改进。

　　五、保障师生权益，凝聚改革正能量

　　民办学校分类管理改革是教育综合改革的重要组成部分，出发点和落脚点都是最大程度地保障师生作为最大的相关者群体的权益。现有政策保障和落实民办学校师生权益力度不足。虽然民办学校师生与公办学校师生具有同等法律地位，但并没有享有相同的权利。一是民办学校教师的社会地位和劳动关系与公办学校区别较大。由于民办学校普遍采用聘用合同制，民办学校教师从“学校人”变为“社会人”，民办学校教师与学校的关系从“从属关系”变为平等的“缔约人关系”。[5]具体表现为教师身份编制不明、薪酬待遇偏低、社保双轨制、职称评聘不畅、专业发展和参与学校民主管理受限。[6]二是各地保障民办学校学生权益的举措差异较大。民办学校学生与公办学校学生同等享有相关权利，这已成为共识。但保障相关权利的实施方式、地方政府管理部门的责任和义务，尚没有明确的法律规定。社会用人单位对民办学校学生存在学历及学校歧视，将民办学校排除在招收院校范围之外。三是民办学校终止办学，师生利益保护和救济问题没有具体、明确的规定。由于教育活动的累积性和高投入性，教育过程中断导致学生付出较高的经济成本和机会成本；而教师从教的人力资本专属性和难以转让性，导致其难以在短期内被新的学校接收或向其他劳动力领域转移。[7]

　　因此，应以人本思维确保民办学校师生权益，体现与公办学校师生一视同仁的平等待遇。一是健全民办学校教师的专业发展、社会保险等制度，保证民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优保障、社会保险等方面与公办学校教师享有同等权利。关心民办教师工作和生活，提高教师工资福利待遇，鼓励和吸引各类高层次人才到民办学校任教。二是完善学生资助和权益保障制度，落实民办学校与公办学校在校生同等享受助学贷款、奖助学金等国家政策。民办学校学生在评奖评优、升学就业、社会优待、医疗保险等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利。三是落实民办学校师生对学校管理的知情权和参与权，保障师生的民主管理和监督的权利。就师生与学校纠纷问题，尤其是人力资本纠纷和知识产权纠纷，建立师生申诉渠道和应急处理机制。四是建立非营利性和营利性民办学校区别性退出机制和风险保障机制，对两类学校可能发生的合并、撤销、停止招生或办学、破产风险及由此带来的师生利益损失，分别予以法律层面的可操作性规定。

　　六、兜住监管底线，织就规范运行的防护网

　　教育行政部门对民办学校履行监管职责的法律依据是《教育法》和《民办教育促进法》。依法对民办学校内部治理、办学信息发布、招生收费行为、办学资金投入与使用、风险储备金管理等方面进行监管，可有效防控办学过程可能出现的政策风险、经营风险、财务风险和市场风险，保障民办学校健康发展。[8]提出分类管理以来，由于缺乏可操作性的指导推进措施，政府工作人员的监管意识薄弱，对于未来监管营利性与非营利性民办学校的具体职责尚不清晰。相对于非营利性民办学校的举办者(出资人)和管理层而言，营利性学校的政策放开可能导致民办教育领域出现新的违规办学行为，如不加以防范监督，可能导致非营利性民办学校多年积累的社会信誉连带受损。

综上所述，民办学校分类管理改革涉及法律法规的重大修改、利益格局的重大调整、管理制度的统筹完善，具有“牵一发而动全身”的关联效应。推进分类管理亟须树立全局观、系统观、协同观。第一，中央宏观指导与地方自主推进有机互动。中央统筹考虑未来中国经济社会发展和生源结构等因素的变化趋势，将民办教育纳入整个教育体系来整体规划，科学确立营利性与非营利性民办学校的功能定位与发展规划；地方根据本地民办教育发展实际，细化改革实施方案，创新分类管理制度安排。第二，公办民办教育同步发展与民办学校分类管理整体设计。继续探索“互补但不对称”的公办和民办教育发展模式，在公办民办教育的有效互补和协作中，满足群众多样化、选择性的教育需求，形成富有效率的教育服务能力；创新“系统但有区别”的营利性和非营利性民办教育发展模式，对营利性和非营利性民办学校既实行系统管理、又明确区别对待。第三，满足师生诉求与促进民办教育健康发展形成对接。转变观念，将落实师生平等权利作为政府扶持营利性和非营利性民办学校的普适性原则，将完善师生权益保障机制作为扫除民办教育制度性障碍的重要突破口。第四，分类管理改革与政府简政放权相互联动。以分类管理改革为契机，转变政府职能角色，构建政府、民办学校、社会三者间的新型关系，形成政府宏观管理、学校自主办学、行业自我规范、社会广泛参与的良好格局，促进民办教育的共治、法治和善治。第五，民办学校自主办学与加强外部监督密切结合。在保证政府有效监管的前提下，落实学校办学自主权，完善学校内部治理机制；在不影响学校自主发展的基础上，创新政府监管民办学校的方式、方法，有效发挥校内自律和校外他律的积极作用。以教育综合改革为动力，以推动民办教育治理体系和治理能力现代化为支撑，打造民办教育发展的升级版。

　　参考文献：

　　[1]鲁昕.认真贯彻落实《规划纲要》，促进民办教育蓬勃发展[J].湖南民办教育，2010，(6).

　　[2]董圣足.我国学校法人类属及存在问题[J].上海教育科研，2008，(11).

　　[3]孙晓恒.政府与民办学校关系的反思与重构[D].北京：中国政法大学，2006.

　　[4]施文妹，周海涛.落实民办高校办学自主权的地方实践与创新发展——基于六省区民办高等教育政策的分析[J].教育发展研究，2014，(13/14).

　　[5]楼世洲，徐勇.民办学校教师权益的保障[J].教育发展研究，2000，(6).

　　[6]景安磊.民办高校教师权益实现的问题、思路和措施[J].国家教育行政学院学报，2014，(12).