民教探索>>%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD
《民办教育促进法修正案》对我国民办高等教育基本格局的影响
2016年11月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》的修改 (下称“《修正案》”) 。2016年12月29日，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见 (试行) 》 (中办发[2016]78号) ， 国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》 (国发[2016]81号, 下称“《若干意见》”) 。12月30日，教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办以及工商总局联合下发了《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》 (教发[2016]19号) ，教育部、人力资源和社会保障部及工商总局联合印发了《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》 (教发[2016]20号) 。“1+4” (1部《修正案》和4个配套文件) 构成了新时期我国民办高等教育的基本政策体系。该政策体系的主要内容是对民办学校进行营利性和非营利性分类管理，义务教育阶段的民办学校只能选择成为非营利性民办学校, 民办幼儿园、高中和高校则可以选择成为非营利性民办学校或营利性民办学校。两种性质的民办学校将享受不同的财政、税收和土地等配套政策优惠。新政策体系既是民办高等教育制度的变迁的内容之一，也为今后民办高等教育制度的变迁奠定法律和政策基础。
关于新政策体系对我国民办高等教育基本格局的影响程度，不同的学者持有不同的判断。周海涛认为，分类管理是突破长期制约我国民办教育发展制度瓶颈的根本措施，《修正案》将深刻影响我国民办高等教育的基本格局。阎凤桥则认为，我国民办高等教育的基本格局不会因为原《民办教育促进法》的修改而在短时间内得到改变。笔者认为，《修正案》对我国民办高等教育格局的影响是多方面的，需要具体问题具体分析，, 但至少会有三个方面的影响：一是将使我国民办高等教育由一元体制向二元体制转变；二是将加深国家对民办高等教育的介入程度；三是将对民办高校的内部治理产生潜在影响。
一、民办高等教育由一元体系向二元体系转变
原《民办教育促进法》规定民办学校举办者可以获得“合理回报”，虽然很多民办高校举办者有获得经济回报的动机或实际行为，但鲜有民办高校在学校章程中标明希望获得合理回报， 少数在章程中标明要求获得合理回报的民办高校也非法律意义上的营利性民办高校。当时营利性民办高校既缺乏法律地位，也缺乏相应的社会环境，即在《修正案》颁布之前, 我国只有非营利性民办高校这一种类型，属于一元体系。
《修正案》及配套文件规定民办高校可以选择成为营利性民办高校,，并对营利性民办高校的运作体制作了详细规定，这就赋予了营利性民办高校合法的身份和地位。可以预计，未来民办高等教育格局中可能出现一批真正的营利性民办高校， 非营利性和营利性两种类型的民办高校将共同存在于民办高等教育体系中，由一元体系转变为二元体系， 这是《修正案》对民办高等教育格局的最大影响。
营利性民办高校是否会产生以及有多少民办高校会选择成为营利性民办高校，在很大程度上可以作为检验《修正案》是否顺利落地的试金石。分类管理以后，如果现存的民办高校全部选择成为非营利性民办高校，分类管理就失去了应有的意义。
2016年11月21—22日, 中国民办教育协会在浙江树人大学召开了“《民办教育促进法修正案》座谈会”，全国人大法工委、教育部有关司局领导和全国30余所民办高校的举办者、管理者参加了座谈。笔者借机向与会者发放了问卷并对7所民办高校举办者进行了访谈，重点是民办高校举办者在营利性与非营利性之间的选择预期。2016年12月, 笔者又赴贵州、广西和广东三省区，实地调查了5所民办高校，并对贵州省教育厅分管民办教育的领导、5所民办高校的举办者以及校级领导进行了深入访谈。由此，共了解了27所民办高校的选择预期。虽然样本数量偏少，但是这些民办高校大都处于我国民办高等教育中的领头羊地位 (大部分是中国民办教育协会副理事长单位) ，所以他们的选择具有一定的代表性。
27所民办高校中, 有14所 (占51.9%) 民办高校的举办者表示“可能选择非营利性民办高校”，有12所 (占44.4%) 民办高校的举办者表示“可能选择营利性民办高校”，还有1所 (占3.7%) 表示“可能终止办学”。当然，这些民办高校的举办者都表示目前的选择只是一种预期，在各省区具体的分类办法以及配套措施出台后才能作出最终的选择。
高达44.4%的举办者倾向于选择营利性民办学校，而且很多准备选择营利性或终止办学的民办学校都是之前宣布“不要合理回报”的民办高校，这一结果显然超出了很多理论研究者和政策制定者的预期。究其原因，主要在于国家对非营利性民办高校的制度设计与举办者的期望有偏差，具体包括以下两点。
第一， 非营利性民办学校举办者不再拥有财产收益权。原《民办教育促进法》回应举办者办学诉求的方式是允许他们获得合理回报，但须在学校章程中加以标明并按照相应的程序提取回报。虽然大部分民办学校的举办者都未在学校章程中标明要求获得合理回报，但是举办者可以利用自己对学校的控制权 (尤其是财务控制权) ，通过关联交易等“打擦边球”的手段获得合理回报。由于当时法律允许举办者获得合理回报，国家并没有对此进行严格监管。《修正案》第十九条规定，“非营利性民办学校的举办者不得获取办学收益, 学校的办学结余全部用于办学。”一旦选择成为非营利性民办学校，就不能取得办学收益。随着分类管理的实施，国家可能会加强对非营利性民办学校的资金监管，民办学校继续通过其他手段获得经济回报的成本会增加。
第二，非营利性民办学校举办者不再拥有剩余财产所有权。张铁明调查发现， 超过90%的民办学校举办者都希望拥有学校的产权 (所有权) 。原《民办教育促进法》第五十九条规定，“民办学校清偿上述债务后的剩余财产， 按照有关法律、行政法规的规定处理”。这一条款并没有直接否定举办者对民办学校资产的所有权，为举办者保全资产提供了一些变通的可能。而《修正案》第五十九条规定, “非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”这就明确了非营利性民办学校的举办者不拥有剩余财产的所有权。不少举办者认为，学校所积累的资产主要来自于自己的投资和学校向社会提供的教育服务收入，而非来自国家财政资助和社会捐赠，因此，举办者不拥有非营利性民办学校剩余资产的制度设计，使得部分民办学校举办者对于选择成为非营利性民办学校心存顾虑。
2017年1月至3月，笔者对更多民办高校的举办者进行访谈，发现真正选择成为营利性民办高校的比例远远低于44.4%。举办者表示，《修正案》刚出台时，选择营利性民办高校在很大程度上是因为非营利性民办高校的制度设计与他们的办学初衷相违背，但在真正作出选择时会非常慎重, 具体包括如下四个原因。
一是营利性民办高校在我国尚属新生事物，在审批、登记和市场运作等方面面临诸多不确定因素。比如生源可能难以接受营利性民办高校，国家优惠政策的缺失可能加剧学校的生存困境。所以，选择营利性民办高校不一定能够实现营利的目的。从这个意义上讲，只有对自身办学实力有着高度自信的民办高校，才“敢于”选择成为营利性民办高校。
二是国家在政策设计上明确引导民办高校选择非营利性发展道路。《若干意见》明确提出“积极引导社会力量举办非营利性民办学校”，很多民办高校的举办者受主客观条件限制，不得不响应国家的这个号召。首先，很多民办高校尤其是办学水平较高、社会声誉较好的民办高校举办者，大都有一定的政治身份，如各级党代表、人大代表和政协委员等。其次，很多民办高校举办者得到了很高的社会荣誉， 比如享受国务院特殊津贴、获得中国青年五四奖章或被遴选为全国劳动模范等。最后，有些举办者自身就是退休的政府官员，他们在办学中得到了政府的优惠政策和其他支持。这些举办者拥有“教育家”和“非营利性办学者”等光环，导致他们的选择具有路径依赖，因为如果选择成为营利性民办高校, 就会面临很大的舆论压力。
三是我国很多民办高校拥有一定比例的公共资产，特别是发展水平高的民办高校往往有国有资本的参与。以浙江为例，浙江共有12所独立设置的民办高校，其中浙江树人大学、宁波大红鹰学院、浙江越秀外国语学院、浙江东方职业技术学院、浙江汽车职业技术学院、浙江万向职业技术学院以及绍兴职业技术学院7所民办高校都有不同比例的国有资本的参与。2015年新修订的《教育法》第二十六条规定， “以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”，这就导致很多民办高校实际上无法选择成为营利性民办高校。
四是即使选择成为非营利性民办高校，举办者依然可以通过多种合法手段获得经济利益。实际上，只要举办者获得了民办高校的控制权，就有很多获得回报的方式，关联交易就是民办高校举办者获得经济回报的主要方式之一。关联交易本身并不违法, 我国的《公司法》允许公司实行关联交易，只不过对关联交易作出了信息披露、利益相关者回避等规定。此外，非营利性民办高校还可以通过VIE架构上市获得经济回报。VIE架构也称为“协议控制”, 指境外上市实体通过协议的方式控制境内运营实体 (如非营利性民办学校)，使该运营实体成为上市实体的可变利益实体。2017年1月，主要经营范围为高端小学和中学的睿见教育成功登陆港股市场，说明在《修正案》背景下非营利性民办学校依然可以在港股上市。
基于上述原因, 笔者预计实际选择成为营利性民办高校的比例不会太高。还有一点需要注意的是，非营利性民办高校和营利性民办高校具有一些难以清晰区分的模糊特征。鲁赫 (Ruch) 指出，美国非营利性民办高校和营利性民办高校的区别包括免税和纳税、捐赠和投资、利益相关者共同治理和股东控制、追求声望与追求利润等，这些区别是深刻且明显的。未来我国非营利性民办高校和营利性民办高校之间并不能在短期内泾渭分明，因为《修正案》只改变了民办教育的政策环境，举办者的办学动机并不会随着《修正案》的实施而立即改变。对非营利性民办高校而言，即使国家加强监管，举办者依然会采取一些手段获得经济回报，也依然会想方设法地维护自身对学校的控制权。
二、加深国家对民办高等教育的介入程度
政治学一般用国家和社会二元分类框架来分析、解释现代的社会生活。国家具有统一性、计划性和强制性的特征，社会则具有多样性、自发性和演化性的特征，市场机制是社会运行的主要机制。“市场体制对社会活动的组织或协调，不是通过政府计划，而是通过买卖双方的相互交换来实现的。”根据国家和社会的分类框架，民办高等教育是从市场体系中产生的，兴起于国家监管未曾到达的领域，各种办学主体通过自主地向教育需求者提供教育机会而获得生存空间，并在市场竞争中获得发展。不过，从民办高等教育诞生的那一天起, 政府就将民办高校纳入了监管范围。从一定意义上说，我国民办高等教育政策不断完善的过程就是国家对民办高等教育的介入不断加深的过程。
我国政府在民办高等教育发展中同时扮演“规范者”和“扶持者”的角色。国家对民办高等教育的介入也同时以扶持和监管两种不同的方式来进行。扶持政策是“胡萝卜政策”，只有达到一定条件、符合必要规定的民办高校才可以得到扶持，包括给予更多的招生指标、资金扶持、土地供应、税收减免和允许民办高校提升办学层次等。监管政策则是“大棒政策”，存在办学风险或其他有可能损害受教育者权益或引发社会风险的行为会得到制裁，包括减少招生指标、对违规办学行为进行曝光以及取消或减少优惠政策等。总的来看，我国民办高等教育政策的“基调”是监管而非扶持，且政策文本对规范性规定比较清晰、明确，而对扶持性规定比较笼统、模糊。当然，随着我国民办高等教育的发展，政策扶持的成分在逐渐增多。
《修正案》及配套政策在扶持和规范两个维度上都有新的规定，使得国家在民办高等教育中的地位更加明显，国家介入民办高等教育的程度更深。长期以来，我国民办高校得到的财政资助非常少，自民办高等教育诞生起， 民办高校内部的利益相关者 (如举办者、管理者和教师等) 就提出了希望国家对民办高校进行财政资助的愿望， 很多学者则从法理和学术上给予了支持和回应。实际上， 分类管理的重要出发点之一就是配合国家对民办高校进行财政资助的需要。《修正案》和《若干意见》提出了一些具有一定创新性的扶持性规定，比如《修正案》第四十六条规定， “县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”与原《民办教育促进法》相比, 《修正案》增加了购买服务、基金奖励等规定。《若干意见》对地方政府扶持民办教育的措施规定得更加详细，专门论述了“完善扶持制度”，其中包括:各级政府可以根据本地区的实际，调整优化教育支出结构，加大对民办教育的扶持力度；地方政府建立健全政府补贴制度;地方政府向民办学校购买就读学位等教育服务；地方政府可设立民办教育发展基金等。尽管这些规定延续了国家对扶持性政策的“软性”表达，但仍为地方政府制定更为积极的民办教育财政扶持政策提供了引导。
部分民办高校特别是非营利性民办高校的举办者，对地方政府加大财政扶持抱有良好的期待。近年来，很多地方出台了面向民办教育的财政扶持政策：陕西从2013年起每年拿出3亿元资金扶持省内民办高校的发展；重庆、上海对民办高校提供生均 2 000元左右的财政扶持；浙江、山东、吉林、河南和江苏等地都建立了对民办高校的专项财政补助政策。吉林华桥外国语学院一次性获得国家发改委1.4亿元的财政资金扶持。目前很多省 (市、自治区) 正在制定分类管理条例，有些提出了按照公办高校生均拨款的相应比例对民办高校进行财政支持的创新性措施。很多举办者相信，随着《修正案》的实施，地方政府可能会为民办高校提供更多的财政资金。但也要注意, 由于《修正案》并没有对地方政府扶持民办教育进行强制性规定, 是否给民办学校财政扶持属于地方政府的自由裁量权范围，同时由于近几年经济下滑， 部分地区 (如东北和西北地区) 面临的财政压力较大，短期内大幅加大对民办高等教育的财政扶持可能性较小。因此，一些举办者希望中央政府能够设置专项经费，对非营利性民办高校进行扶持。
国家对民办高校的财政扶持“犹抱琵琶半遮面”, 但是对民办高校的监督、管理和规范则是明确又严格。首先, 新政策体系加强了对民办高校资金信息的监督力度, 比如《若干意见》专门强调了内部控制制度、审计监督制度和信息公开等方面，还专门出台了针对营利性民办学校的监督管理实施细则，其次，加强了对内部治理的监管力度，比如民办学校党组织按照党章开展活动，设立监督机构, 董事会应包括党组织负责人、教职工代表, 监事会中应当有党组织领导班子成员等。
国家的扶持和监管措施将在两个方面深刻影响我国民办高等教育的发展：第一，民办高校特别是非营利性民办高校将获得更多的财政支持, 资金更加雄厚、发展更快。一些发展基础良好且不要求合理回报的民办高校可能会借助于国家财政扶持资金进一步提高办学水平，向真正的高水平民办高校冲击。新建的完全不追求经济回报的民办高校也有可能在国家财政资金的扶持下成为高水平民办高校的引领者，如西湖大学。第二，国家的监管措施会有效化解民办高校的办学风险，提高民办高等教育发展的稳定性。在《修正案》颁布之前，很多发展态势良好的民办高校往往因为某些潜在风险因素的爆发而在短期内由盛至衰甚至倒闭，随着国家对民办高校监管力度的加大，此类现象会减少。第三,，从消极方面看，国家的监管可能会限制民办高校自由探索的空间，妨碍民办高等教育的多样化发展。
三、民办高校内部治理呈现更多的共同治理色彩
分类管理以后，大多数民办高校都将选择成为非营利性民办高校，而很多营利性民办高校会借鉴现代企业的内部治理结构，所以本文仅分析非营利性民办高校内部治理结构的转变。国外非营利性私立高校的内部治理多属于共同治理，校长、教师、学生和校友等利益群体都在学校治理中发挥一定作用。一些非营利性私立高校在发展初期也存在举办者或家族成员控制的现象，但是随着学校的发展，举办者及其家族成员大都从管理中逐渐退出, 如美国斯坦福大学。与国外私立高校的共同治理模式不同，我国民办高校大都存在着举办者控制学校决策权的现象, 家族化管理正是这种现象的具体表现。
举办者之所以强化对民办高校的控制，主要有两个原因：第一，我国大部分民办高校不属于捐赠办学。邬大光将我国民办高校的典型特征归纳为“投资办学”，阎凤桥则称我国民办高校是市民化商业社会的产物。举办者希望获得经济回报或其他个人收益，就必须牢牢掌握民办高校的控制权。第二，我国相关法律对民办高校举办者的财产权益保护不足。如果民办高校举办者也像公司股东拥有公司所有权一样拥有对学校资产的所有权，举办者就可以通过所有权和管理权分离的方式，引入外部管理者来管理学校，但实际上由于举办者并不拥有民办高校的所有权，一旦将管理权授予其他管理者，就可能永远失去对权力的掌控。在我国民办高等教育发展历史中，管理者侵害举办者权益导致举办者只能通过法律诉讼程序来保护自身利益的案件时有发生。
《修正案》加大了国家对民办高校内部治理的介入, 未来民办高校会有更多的共同治理色彩, 校长和党委书记将在民办高校的治理中发挥更大的作用, 民办高校和公办高校的内部治理会有更多的相似性。但是也要看到，非营利性民办高校的内部治理在短期内很难得到根本性的改变。在今后很长一段时间内，我国民办高校将依然存在举办者控制学校的现象：学校重大决策权掌握在举办者手中；显性或隐性的家族化管理依然存在;举办者依然会选择子女接班。之所以作以上判断，基于如下四个原因。
第一，国家政策虽然强化了监管，但是没有完全禁止举办者对学校决策权的控制。《修正案》第二十条规定， “民办学校的举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”章程是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，因此举办者可以通过制定、修改章程来加强自身对民办高校的管理和控制。举办者可以在章程中规定董事会的产生办法、成员结构和职权范围，继而通过董事会控制民办高校的运行。比如，章程可以规定举办者终身担任董事长, 也可以规定举办者及其代表在董事会占1/3的比例，规定均不违反《修正案》的规定。
第二，以往的民办教育法律和政策未得到很好的实施, 造成《修正案》的落地会产生路径依赖。比如，原《民办教育促进法》规定“取得合理回报的具体办法由国务院规定”，但是国务院一直没有相关政策。又如，2007年出台的教育部25号令要求“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下”，但时至今日，仍然有很多民办高校没有将土地等资产过户到学校名下。再如， 2012年出台的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》规定“校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”，但是当前民办高校的家族化管理依然存在, 举办者子女接班的现象愈发普遍。虽然《若干意见》规定“学校关键管理岗位实行亲属回避制度”, 但这一制度能否落实尚有待检验。
第三，社会环境变迁的长期性导致非营利性民办高校的内部治理不会在短期内发生重大变革。阿什比说:“任何类型的大学都是环境和遗传的产物。”举办者控制学校的决策权, 作为我国民办高校内部治理的基本特征, 具有强大的历史惯性。如果外部环境不发生根本性的改变, 这个特征就很难改变。《修正案》只是改变了我国民办高校所处的政策环境, 并没有改变民办高校的经济环境、政治环境和社会心理环境, 而这些因素的改变比政策的改变更加艰难、缓慢, 这就在根本上决定了我国民办高等教育的制度变迁是一个长期的过程。教育制度的变迁最终取决于不同政治力量之间的较量, 民办高校举办者、管理者和政策制定者等群体都是民办高等教育制度变迁中的重要政治力量, 这些力量的博弈状况决定了未来我国民办高等教育的制度走向。
第四, 举办者会积极开展政治战略, 展开游说和公关, 抵消国家的监管。决策权是民办高校举办者的切身利益, 一旦丧失了决策权, 他们就失去了整个民办高校, 无法实现自己的办学动机。举办者是我国一支不可小觑的政治力量, 他们既可以游说高层决策者, 更能够影响地方政策的制定和实施。因此, 可能会有一小部分民办高校淡化家族概念, 主动退出民办高校管理岗位, 将管理权完全交给社会, 建立真正社会化的董事会, 由董事会对民办高校进行托管。董事会在国内外招聘能够带领民办高校发展的校长, 从而使学校真正实现董事会领导下的校长负责制。目前, 我国民办高校正处于第一代创办者向第二代接班者授权的高潮期, 当第二代接班者退出学校管理舞台时, 可能才会有更多的民办高校选择非家族化的方式进行管理。
四、结语
《修正案》的实施将在某些方面影响我国民办高等教育的基本格局:赋予营利性民办高校合法地位, 从而促进了非营利性和营利性二元民办高等教育体制的建立;从监管和扶持两个方面加深国家对民办高等教育的介入程度, 民办高校今后将得到更多的资金扶持和其他优惠条件, 也将面临更多的监管;但对民办高校内部治理的影响较为微弱, 非营利性民办高校的内部治理还将长期存在举办者控制的现象。
阿什比认为:“大学的进化就像有机体的进化, 是通过持续不断的小改革来完成的。巨大的突变往往会导致毁灭。大学的变革必须以固有传统为根基。”我国民办高等教育制度的变迁是一个长期、复杂的历史性过程。教育制度的变迁最终取决于不同政治力量之间的较量, 也取决于不同政治力量行为动机的转变, 民办高校举办者、管理者和政策制定者等群体, 都是民办高等教育制度变迁中的重要政治力量, 这些力量的博弈状况以及不同主体的行为动机, 决定了未来我国民办高等教育的制度走向。今后国家和各地方政府在制定相关实施条例时, 应该允许包括举办者在内的多个利益主体充分表达自身诉求, 更多地依赖诱致性制度变迁而非强制性制度变迁来进一步完善我国民办高等教育的政策体系, 促进民办高等教育的健康可持续发展。
责任编辑：giswjh 文章来源：《七方教育》 更新时间：2017/10/13 0:00:00