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让学校的办学活力自由迸发

成都市武侯区推进“两自一包”教育管理体制改革的做法和经验

当前教育综合改革进入了“深水区”和“攻坚期”，为深入推进教育领域综合改革，实现教育治理体系现代化，进一步扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，成都市武侯区作为中国教育科学研究院教育综合改革实验区，按照国家、省市教育综合改革的整体部署、紧紧抓住院区共建教育综合改革实验区的契机，以问题为导向，按照顶层设计和基层创新实践相结合、整体推进和重点突破相促进的原则，统筹调度编制部门、人事部门、财政部门和教育行政部门，实施学校管理自主、教师自聘、经费包干的“两自一包”管理试点，深入探索现代学校制度、教师“县管校聘”制度、教育经费使用制度和激励机制改革，努力破解制约区域教育内涵式发展的体制机制障碍，激发学校办学活力，更好地满足广大人民群众对优质均衡教育的需要。

一、动因：破解教育体制机制难题

武侯区委、区政府一直高度重视教育优先发展，推进区域教育优质均衡发展，落实立德树人根本任务，深化教育教学改革。在推进教育综合改革过程中，直面并努力破解学校自主办学活力和能力不强的难题。

一是“全能管理”制约学校发展活力。各级政府部门“自我革命”动力不足，人事财经评价实权紧紧抓住不放，民主决策机制配套不完善，科学评价体系和大数据管理手段缺失，政府监管过多依赖习惯经验和主观评判，教师“入与出”管理机制不能适应学校发展需要。“政校分开、管办分离”推进困难，学校缺乏办学自主权，发展能力不够、活力不足。

二是绩效工资制度难以发挥激励作用。现行教师绩效工资制度缺乏动态调整机制，总量多年未变，且工资主要与职称挂钩，不能真实反映教师实际贡献，“多劳多得、优劳优得”的奖励功能体现不充分，分配激励机制失灵，导致公办学校优秀人才大量流失。另外，在现行编制管理制度和绩效工资制度下，教师一旦获得正式编制就很难退出，一旦有了职称就要按职称领工资，退出机制的缺失使得教师聘用制和岗位管理难以真正兑现。

三是新建校教师缺编导致上学面临新难题。“十二五”期间，武侯区经济快速发展也带来外来务工子女数量的急剧增加，入学人数激增，新建学校速度加快。义务教育管理实行“流入地为主解决”，但国家编制紧缩，编制部门无法为新建学校划拨编制，新建义务教育阶段学校缺乏教师编制，“上学难”重新成为难题。教育改革动力的外部传导与需求内生叠加，促使武侯区委区政府以“办人民满意教育”为宗旨，强化解放学校活力的制度供给，连续出台“两自一包”办学自主权改革的系列政策措施，推进重点、破解难点、化解热点。

二、举措：放活事权、人权、财权

成都市武侯区委区政府为了增强学校办学活力，统筹领导、综合改革，纵深系统推进区编制部门、人事部门、财政部门和教育行政部门，向区属公办中小学下放事权、人权、财权，实行学校管理自主、教师自聘、经费包干“两自一包”管理。

下放事权——深化现代学校制度改革。2015年，武侯区发布《关于印发<成都市武侯区教育局推进现代学校制度建设的实施意见>的通知》（武府教【2015】33号）和《成都市武侯区教育局关于学校章程建设的通知》（武府教49号），狠抓“放管结合优化服务”、“完善学校治理”和“促进社会参与”三个方面，构建区域放管结合、优化服务、中小学幼儿园自主管理的制度体系。

下放人权——深化教师“县管校聘”改革。从2017年开始，全部新建学校由区政府人事管理和财政部门根据编制部门核定的各级各类学校编制标准，审定学校岗位数量和人头经费总额。区教育局依据核定编制和县级统筹原则，向学校分配编制和岗位数量。小学、初中分配“带编”干部教师5名，幼儿园分配“带编”干部教师3名。“带编”干部教师负责学校筹建和教师团队传帮带。其余人员则全部由学校自主聘用。带编人员工资待遇实行档案锁定，实际工资待遇按照所在学校方案执行。自主聘用人员和带编人员全部实行统一的工资待遇和社会保障标准。教师队伍建设从“管编制”转向“管保障”、“管使用”。

下放财权——深化教育经费使用改革。按照“财权与事权相结合、权利与责任相统一”的原则，区教育局对学校经费拨付实行包干制，即公用经费和人员经费按照生均数测算，由区教育局每个财政年度一次性打包划拨学校，年度包干，由学校自主管理和使用。

加强保障——深化激励机制改革。武侯区委区政府先后下发《关于在我区开展校长岗位职级聘任制工作的通知》（武办发【2016】21号）和《关于建立名师优师专项激励机制的试行意见的通知》，大力稳步推进校长职级制和名师优师专项激励改革。

三、做法：“两自一包”和保障

（一）在事权上，推行“学校自主管理”

学校推行共同治理的现代学校制度。一是依法依章治校。学校依法制定具有自身特色的学校章程，凝炼办学理念、突出办学特色、厘清自主管理、民主监督、社会参与的内部治理结构和制度；二是共同治理。即校长负责，“五会”议事，教代会、学术委员会、校长办公会、校务委员会、家委会各尽其责，落实分权治理、民主监督职责；三是结构扁平。学校将复杂的行政办公室、教导处、政教处、团委少先队、科研室、后勤处等传统部门，精简为学生发展、教师服务、课程教学三大中心，以及年级组（学部）。实现事务性管理向学术性管理转变，指挥式管理向服务式管理转变；四是项目管理。把学校事务按照项目打包，公开征集执行团队，学校保障项目经费，并记录工作量，作为发放奖励工资的参考，调动每一位教师的积极性和创造性。

（二）在人权上，推行“教师自主招聘”

建立教师公开招聘制度。每年5-7月，学校依据教育人事部门核定的岗位数量，结合实际工作需要，拟定招聘计划并报区教育局审批。公开招聘由校长牵头、多部门共同参与完成。建立“公开发布招聘信息、接受报名、资格审查、笔试面试体检、岗位聘用、签订劳动合同”六个规范流程，保证各环节实施相互监督制约，整个公开招聘公平公正。

实行教师劳动合同管理。劳动合同分为“长期合同”和“短期合同”。对于所有初次应聘上岗教师，签订为期一年的“短期合同”。短期合同期满，按照学校考核标准，对于考核合格教师签订为期3-6年的“长期合同”。对于达不到学校续聘要求的教师，实行严格的退出制。教师退出实行“一票否决制”和“约谈帮扶制”：对于违反国家法律法规及出现师德问题、重大安全教学事故给学校造成重大影响的教师，实行“一票否决”，直接解除合同；对于在工作中达不到岗位要求的教师，实行“约谈提醒、帮扶整改、依法解聘”退出机制。

建立学校聘用工资分配制度。学校在法律框架下，参照本地最低工资标准和教师工资标准，自主订立工资分配方案，并与受聘教师协商确定工资，写入劳动合同。学校聘用工资与受聘教师聘用时间、岗位职责、工作数量和工作绩效挂钩。学校内部实行竞聘上岗，校长聘主任，主任聘教师，层层竞聘，教师专业技术职称及其他荣誉称号不再作为岗位聘用和工资分配的主要依据，着重体现劳动态度和工作能力，真正形成了“能上能下”用人机制。

教职工合法权益保障机制。教师工资、五险一金和特殊津补贴应由区财政全额予以保障。确保学校聘用工资不低于当地最低工资标准。确保教师养老保险、医疗保险等社会保障，不低于当地标准。

（三）在财权上，推行“学校经费总额包干”

经费年度包干，学校内部实行细化到每个中心（部门）、每个岗位的全员预算制度，充分保障学校教职员工对经费的知情权和支配权，提高经费使用效益。学校按照内部管理制度和分配方案使用人员经费，严格按照《政府采购限额标准》及相关财务规定使用公用经费。学校对经费使用情况做到一月一公示、一季一汇报。教育主管部门委托第三方审计机构一年一审计。学校设施设备、基建维修等大型开支，则纳入专项经费报批。不纳入经费包干内容。经测算，经费包干无编制学校与传统有编制学校政府支付经费比较，总体持平，改革学校略有增加。

（四）在保障上，推行校长职级制和优秀教师专项激励

推行校长职级制改革。设置初级、中级、高级、特级等四级八档校长岗位。在已有待遇不变的基础上，实行每月2000至9000元不等的职级奖励。奖励的50%按月发放，剩余50%根据年度考核情况发放。考核“不合格”不发放剩余部分，考核“合格”发放剩余部分的60%，考核“良好”发放剩余部分的80%，考核“优秀”发放剩余部分的100%。2016年3月，在棕北中学、川大附中、礼仪职中等7所学校开展了校长岗位职级制试点。2017年3月，在全区64所公办学校、幼儿园64名校（园）长中全面推行。

推进名师优师专项激励。依据“师德优良、示范优秀、工作优质”的“三优”原则，采取“自愿申请、严格考核、定期奖励”的办法，对国家、省市区和学校各级各类名师优师进行考核。对参加考核的名师优师，根据称号级别和考核结果，按月颁发500元至5000元不等的奖励。目前，全区已有60余所中小学幼儿园的名师优师专项激励改革方案审核通过，启动了考核且奖励兑现。

四、成效：教育面貌焕然一新

（一）学校办学活力逐步彰显

武侯区的“两自一包”改革动了政府相关部门的“权力奶酪”，摘掉了教师的“公家人身份”，打破了公办学校“大一统工资模式”，构建了一个开放、竞争、高效、自主的“学校现场”。在这里，每个人都找到了一个“最少障碍、最低干扰、最小浪费，实现自己精彩”的环境，教师职业动能和学校发展活力得到充分的激发和提升。

（二）区域教育治理能力获得发展

武侯区教育局着眼于构建现代学校治理体系，强化依法行政，按照“法无授权即禁止”的原则，全面梳理教育行政部门，制定教育行政部门权力清单和服务清单，优化办事流程，确保权力规范化运行，为政校关系调整和现代学校治理体系的建立提供了更为长远的保障。

（三）区域教育质量得到提升

武侯区教育质量在改革的不断深化中得到提升。“每天一节体育课”全面推行，武侯的“两强学子”培育成为全国素质教育新经验。中国教育科学研究院教育综合改革实验区、四川省教育综合改革实验区、全国学校体育联盟示范区、全国中小学生艺术素质测评实验区纷纷落地武侯。2016年，武侯区教育教学改革取得突破进展。武侯区高考本科和“本一”上线率均超过成都市平均线，“本一”增幅名列成都市21个区县第二名。武侯“升学力”评价指标位列成都市前茅。武侯区一批实验基地校教育教学改革成绩得到各级肯定和推广。全国首届初中生社会实践展示活动、四川省初中教育教学改革联盟现场研讨会、四川省教师专业发展现场会相继在武侯举行。

（四）区域教育改革成果引起社会关注

武侯区的教育综合改革得到了四川省委教育工委书记、省教育厅厅长朱世宏肯定性批示。《中国教育报》《光明日报》等媒体刊发了深度报道和评论文章。浙江、北京等地教育考察团先后来到武侯实验区考察学习。“武侯经验”引起全国广泛关注。

五、武侯经验值得总结和借鉴

武侯区纵深推进“两自一包”教育管理体制机制的改革，为区域推进教育综合改革积累了丰富的经验：一是决策带动。武侯区委、区政府大胆改革，果断决策，直面教育体制难题，是坚持和改进党对教育事业的领导，把教育放在优先发展地位的体现；二是综合统筹。坚持对区域教育发展中出现的“问题”系统分析、全面把握、综合改革；三是协调推进。坚持由点及面、循序渐进的推动区域教育综合改革；四是向外借力。充分依靠和利用国家级教育智库，特别是中国教育科学研究院的资源引领和推动区域教育改革