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民促法及其实施条例与地方政策出台背景下的民办教育”分论坛综述

 

一、新《民促法》背景下的民办学校发展与前瞻

来自上海市教育科学研究院的方建锋研究员作了“送审稿和地方配套文件对民办学校影响”的报告。方建锋研究员首先对《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）修订的热点予以了简要分析。和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）相比，《送审稿》有较大调整，对28项原条文进行了修改，新增22项条文，删除8项条文。较大的变化为以下十个方面：（1）加强对举办者的限制，尤其是限定了外商投资和外方实际控制人；（2）规范公办学校参与举办民办学校的办学行为，特别增加了“不得以品牌输出方式获得收益”；（3）明确举办者募集资金限制范围；（4）明确举办者对学校的管理权和依章程规定获取薪酬的权利，允许合法关联交易，但要进行信息披露；（5）规范集团化办学现象；（6）加强对在线教育的监管，除了要求办学许可证，还需要互联网经营许可；（7）明确不同类型培训机构登记办法；（8）落实招生自主权，义务教育阶段民办学校中有寄宿条件的可以跨区招生、学前教育和学历教育的民办学校与公办学校同期招生；（9）规范收费自主权，增加了“对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校，地方政府可以对其收费制定最高限价”；（10）落实监管机制，增加了关于信息披露和关联交易的规定。之后，方建锋研究员简要介绍了地方民办教育新政文件要点概况。截至2018年11月底，前后共26个省出台了地方实施意见，还剩黑龙江、北京、新疆、福建、湖南等地尚未印发。地方配套政策中均强调全面加强民办学校党建工作，并普遍为现有民办学校留出3-5年过渡时间，同时加大财政支持力度、建立差异化政策扶持体系等。

浙江省发展民办教育研究院院长田光成研究员就民办教育新政之后的政策走向与影响，从四个方面进行了探讨：（1）民办教育的发展现状。根据2017年的统计数据，从学校数的角度来讲，民办学校占全国学校总数的34.57%，而民办学校中有90%是学前教育机构；从在校生占比上看，民办学前教育占所有民办学校就读学生数的50%以上。（2）新法之后民办教育的政策走向。民办教育逐步纳入国家战略政策，政策决策层级上移，越来越多的重大民办教育改革举措和文件都由中央深改委或国务院通过。（3）新法落地后的主要变化。首先，加强了党在民办学校中的领导。其次，加强了教育部门的审批。按照《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见（国办发〔2018〕80号）》（以下简称“国务院80号文”）的要求，凡是针对中小学阶段少年儿童的教育培训都需要得到教育行政部门的审批。同时，对于公校办民校问题，加强了“不得以品牌输出方式获利”为限制条件。对于集团化办学，强调“不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。另外，中央也要求对民办分支机构、在线教育、民办教育机构的注册资本和举办者资质等加强审批。（4）政策变化的后续影响。国务院80号文对校外培训机构具有重要影响，对校外培训机构的审批将更严、门槛更高、规制更细、监管更强。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求在2020年全国公办幼儿园比例达到50%。然而，2014年至2017年民办幼儿园占比都超过了50%，由此可能引发的“国进民退”令人担忧。

针对新法新政和民办学校对农村留守儿童群体的影响，武汉理工大学教育科学研究院的贾勇宏副教授认为，民办学校对留守儿童具有重要作用。首先，民办学校可以弥补公立学校的不足，发挥户籍所在地学校在解决留守儿童教育问题中的主导作用。相较于民办学校，公办学校在经费使用和适应性方面灵活性更弱，所以民办学校可以根据社会和市场的需要调整办学策略，很好地适应留守儿童教育需求。另外，在城市，民办学校作为公立学校的补充，可以接纳农民工随迁子女，为留守儿童有序转换为流动儿童提供空间，同时也为流动儿童的城市融入赢得缓冲时间。民办学校还可以针对留守儿童的教育需求因地制宜地提供教育服务，利用社会资金解决农村学校布局调整之后义务教育“城挤、村空、乡弱”的问题，为留守儿童教育提供多种选择方案。然而，在新法新政实施后，同时在“两为主”[1]政策难以到位的情况下，部分留守儿童被迫回流，而县域内的义务教育阶段民办学校为了适应非营利性的办学规范，在学费收取等方面都会受到限制。由于缺乏激励，可能会抑制举办者续资办学，进而对留守儿童针对性强、服务周全、适应性更好的民办学校会因为经费支持方式发生变化而生存艰难。面对农村学校布局调整后遗症和留守儿童教育问题的双重挑战，中西部县级地方政府在短时间内将难以做好应对和准备。留守儿童的关爱和保护工作在一定时间内会受到冲击。而法律的初衷是促进教育的良性发展，而非为了适应法律的规范却损害受教育者的合法权益。最后，贾勇宏副教授认为，从留守儿童治理角度看，扶持民办学校发展非常必要。例如，可以采用PPP模式、特许经营模式、政府购买服务模式、以奖代补模式等方案对义务教育民办学校予以财政支持。     

 

[1] “两为主”政策最早出现在2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》中，提出了“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。

 

二、民办教育的法律问题研究

北京大学中国教育财政科学研究所副所长魏建国副研究员就“关联交易与非营利性民办学校的‘非营利’地位”作了发言。他强调应从技术层面来系统理解非营利性民办学校“非营利”的法律逻辑问题。在2016年之前，全国人大以及其常委会通过的法律对“非营利”的内涵并没有清晰的界定。2016年以来，《慈善法》、新修订的《民办教育促进法》以及《民法总则》都对“非营利”的基本内涵予以了界定[1]。

值得注意的是，在法律体系中具有基石性地位的《民法总则》对这一问题的清晰界定应该作为思考相关问题的法律基准和出发点。因此，需要从整个法律体系的大背景下，来思考非营利性民办学校的非营利问题，而不能如“合理回报”时代那样过分强调民办教育的特殊性。不当的关联交易是影响非营利性民办学校非营利地位的一个重要方式，其在实践中往往比较隐蔽，给监管带来了种种挑战。新修订的《民办教育促进法》并没有规定关联交易。《民办教育促进法实施条例》（修订草案）（征求意见稿）、（送审稿）都对关联交易予以规定，在一定程度上弥补了《民办教育促进法》没有规定关联交易的缺憾。基于对《征求意见稿》和《送审稿》存在相关问题的分析，魏建国副研究员提出了如下完善建议：第一，《民办教育促进法实施条例》关于关联交易的规定应该聚焦非营利性民办学校。《征求意见稿》的做法更为可行。《送审稿》将营利性民办学校和非营利性民办学校笼统地归为一类进行规定，模糊了关联交易监管对非营利性民办学校的特殊重要性。第二，应该重视税务部门在非营利性民办学校关联交易监管方面的重要性。应该在《送审稿》的相关条款中增加“税务部门”。第三，系统规定不当关联交易的不利法律后果。可区分关联交易的违法严重程度，对于违法情节较轻的，可以不取消非营利性民办学校的免税资格，主要规定赔偿损失、追究相关责任人的法律责任；而对于违法情节较重的，则取消非营利性民办学校的免税资格，同时规定其他的法律责任。此外，根据违法情节轻重，在土地、补贴、捐赠等方面也规定不利的法律后果。第四，取消《送审稿》第10条的薪酬条款。畸高薪酬是非营利性民办学校转移办学收益的重要形式。目前的薪酬条款将造成对非营利性民办学校监管的逻辑混乱，让相关执法部门陷入法律困境。因此，应该取消相关规定。对于相关的内容，应由学校理事会、董事会根据具体情况去规定。

就现行背景下如何从法律层面对外资举办民办学校做出规范的问题，对外经济贸易大学教育与开放经济研究中心研究部主任曲一帆副研究员提出，目前外资举办教育的方式有三大类：一是外资直接举办教育。主要有两种情况：（1）独资举办，即我国法律允许开办外籍人员子女学校，禁止外商独资设立以中国公民为招生对象的学校及教育机构，但可以设立港澳资职业技能培训机构。（2）参与举办。允许中外合作、中外合资，对非学制职业培训、非学历教育培训和中等职业教育等无其他限制。二是外资通过在中国设立单层或多层的架构达到间接举办学校的目的。分为两种模式：（1）单层架构，即通过股权架构的形式设立三资企业，由三资企业举办学校、购买学校的股权并运营学校。若目标校是营利性民办学校，则使用直接投资的规定，但若目标校是非营利性民办学校，则目前尚无明确禁止性规定。（2）多层架构，即通过VIE[2]等其他方式实际控制民办学校，现有法律没有相关禁止性规定。三是中国投资者在境外设立公司再返回境内举办教育。目前主要有两者情形：（1）在境外设立公司并购境内民办学校，此并购行为等同于外商直接投资；（2）通过VIE等方式控制民办学校。

另外，曲一帆副研究员还就当前外资举办民办教育的现状进行了评析。首先，外资举办教育归属于教育服务贸易中的“商业存在”，我国在此领域的对外开放有所收紧。其次，外资以实际控制方式隐蔽办学，逃避监管，对教育主权造成了一定影响。再次，VIE办学对非营利学校的非营利性提出挑战。《外国投资法》出台后，将进一步明确教育领域对外资的禁止与限制措施，需要以“负面清单”的形式列出；同时，国外投资者举办非营利性民办学校需要遵守国家安全审查和信息报告制度；另外，采取“实际控制”的国外投资者认定标准，将国外投资者间接举办营利性民办学校纳入审查范畴。在法律层面对规范民办教育提出的建议包括：首先，宜抓权不宜盯钱，应落实法人财产权，维护教育主权。其次，宜疏不宜堵，放开国内上市，扩大融资途径，吸引VIE海外上市教育机构回归。第三，宜灵活不宜僵化，应顺应扩大开放的趋势，为教育开放留有余地。

[1] 《慈善法》（2016）第52条规定：“慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人和慈善组织成员中分配。”《民办教育促进法》 （2016）第19条规定： “非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”《民法总则》（2017年）第87条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。”

[2] “VIE结构”，全称为可变利益实体（Variable Interest Entities），通常也被称为“协议控制”（严格地讲，二者的含义还是有所差别的），是指境外上市实体与境内运营实体相分离,境外上市实体通过协议的方式控制境内运营实体,使该运营实体成为上市实体的可变利益实体。这种安排可以通过控制协议将境内运营实体的利益转移至境外上市实体，使境外上市实体的股东（即境外投资人）实际享有境内运营实体经营所产生的利益。

 

三、地区民办教育的实践与经验

南京师范大学教师教育学院叶忠教授对“江苏民办学校财政支持政策困境与选择”的问题进行了分析。江苏省义务教育阶段民办学校在2014-2016年间，数量总体稳步增加，招生规模保持平稳。2016年，民办小学生数占总数的比例为9.10%，民办初中学生数占比为4.76%，比重略有升高。但是在地区分布上有较为明显的差异，苏南跨越式发展，苏中、苏北停滞不前。非义务教育阶段各学段民办学校发展不均衡，不管是在校生数和学校数都属于稳中有增，但各学段教育存在地区结构分布不平衡。民办幼儿园目前有2726所，占江苏幼儿园总数的39.70%，从2014至2016年，江苏省幼儿园学校数逐年递增，苏北是民办园占主流，而苏中和苏南的民办园占比要低，所以导致了苏北的民办学校数和在校生数占比过高。在高中阶段，民办高中教育学校数近3年平稳增长，招生规模小幅度下降。截止至2016年末，全省民办普通高中学校共114所，较2014年增加14所，占全省高中阶段学校的19.96%。分地区看，苏北地区的民办普通高中占据主体地位。在高等教育阶段，江苏省民办高校一共54所，包括民办普通高校29所，独立学院25所，主要集中在苏南地区。就全省对民办教育的财政投入上看，自2010年以来，支持民办教育的公共财政预算内教育经费呈逐年提升趋势，就财政资金的绝对值来看，2011年较2010年增长了34.37%，之后2012年、2013年增速放缓，低于10%且低于全国水平，而在2014年、2015年开始大幅度提升，增长率达到40%以上。其中教育事业费拨款占主要比重，少量如政府设立专项资金等其他拨款也有逐年上升的趋势，但是没有基本建设拨款。此外，江苏省政府在民办教育方面的财政努力程度也有逐年递增趋势，2016年民办教育公共财政预算23.7亿元，在全国排中等水平，远低于民办教育发达省份如广东省、浙江省。部分财力条件明显低于江苏的省份如陕西省、河南省、山东省，在民办教育投入方面也远高于江苏省。民办教育经费投入最高的省份是广东省，高达96.7亿元，是江苏省的4倍之多。江苏民办教育经费投入来源存在结构不合理现象，学费收入比重过大，而政府财政投入和社会捐赠的比重过低，民办学校自身的投入也不高。叶忠教授认为，江苏民办教育学校财政支持面临的首要挑战，是财政支持政策目标不明确。政府不确定民办学校的定位应何在，也即民办学校是作为教育发展的有益补充还是重要的组成部分，亦或是教育发展重要的增长点。虽然政府的政策表述是清晰的，但是在具体操作的过程中，各地对民办教育持观望态度，没有真正将其纳入教育发展的重要组成部分。同时，也存在财政支持政策体系不完善、财政支持对象错位、支持标准与方式缺失等问题。

广东省广州市教育研究院杨静副研究员结合广州市的情况，就“超大城市义务教育阶段民办教育资源供给现状、发展困境与政策建议”进行了报告。广州市义务教育阶段民办学校在校学生数占比将近三分之一。2017年，民办小学和初中的在校生中分别有71.35%和86.76%的随迁子女，可见民办学校是提供随迁子女义务教育的主体。然而，义务教育阶段民办教育资源目前面临困境。首先，外来人口大量涌入，民办学校学位供给压力日益凸显，在2017年义务教育阶段生源结构中，随迁子女占比已达46.8%。而这些随迁子女中，在小学和初中阶段分别有57.93%和55.66%被民办学校所吸纳。其次，城市发展规划使得民办教育资源供需矛盾进一步突出，流动人口基数庞大且持续快速增长，给广州市解决非户籍人员子女义务教育问题带来很大压力，2017年广州市小学和初中分别面临的学位缺口达19.87万人和25.57万人。“以公办学校为主”的政策短期内难以完全落实，面临着经费、土地、校舍、师资等资源严重不足的困境以及管理等方面的难度。第三，优质民办教育资源有效供给不足。近年来，广州市民办标准化学校增长较快，但仍有将近四分之一的民办学校的办学条件达不到国家规定标准。面对上述困境，杨静副研究员建议，建构“多元主体”的民办教育供给模式、完善教育财政投入体制，强化公共财政对义务教育阶段民办教育的支持力度、建立义务教育阶段民办教育监管体系，提高民办教育资源的供给质量。

北京大学中国教育科学财政研究所王江璐博士后对公办高校及其附属学校举办/参与举办民办学校的机制进行了讨论。通过对经济发达水平有明显差异的三个省的相关学校的调研，王江璐博士认为，附属分校办学机制演变的动因主要来自“公参民”和“名校办民校”的政策、高初中分离的政策、对高中实行“限分数、限人数、限钱数”的“三限”政策等多项教育政策的引导，同时也受教师工资体制改革、土地财政兴起以及市场对于优质教育资源的需求等因素影响。当下附属分校办学的模式，主要有四种，分别是产权合作模式、固定收益分配模式、增值收益分配模式和一次性品牌资源整合费用等方式模式的有机结合。此类学校发展的同时，也带来了诸多问题，其中对国有资产的讨论和争议最多。在《民促法》中规定了可以通过出租转让闲置的国有资产来扶持民办学校，且相关法规中也有以产权关系为抓手来实施国有资产管理的相应条款，如“事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理”[1]、“高等学校对外投资收益以及利用国有资产出租、出借取得的收入，应当纳入学校预算，统一核算、统一管理”[2]等，但现实中却无法解决产权明晰的问题。通过调研发现，地方教育部门保留了对民办学校各种财政支持的裁量权，使得对民办学校投入的大量国有资产和人员性经费投入等游离在国有资产管理之外。自由裁量权的增加，直接导致了国有资产与民间资本混合的随意性。于是，扭曲的要素价格所带来的寻租一方面降低了这些学校办学中的各项成本和费用，另一方面使得由此而产生的利益机制固化。因此，一方面需要解决国有资产的定价问题，另一方面还需要处理好混合所有制学校与分类管理政策衔接之间的关系问题。

[1] 参见《事业单位国有资产管理暂行办法》

[2] 参见《高等学校财务制度》。

 

 

四、我国民办高校的分类与定位

苏州大学教育学院王一涛教授就美国“营利性”与“非营利性”私立高校的发展及其对国内的启示进行了介绍和讨论。通过系统抽样的方式，王一涛教授对美国424所非营利性私立高校和393所营利性私立高校进行了研究。首先，从创办主体来讲，两类私立高校差异巨大，美国62.02%的非营利性私立高校都是宗教或者神职人员创办的，这与中国民办高校呈现不一样的特征；而营利性私立高校大部分是营利性教育集团或企业家举办。第二，从生命周期的角度来看，美国非营利性私立高校更加长寿；在办学层次上，非营利性高校致力于培养研究型和学术型人才，营利性高校则多是培养应用型和技能型人才；；在治理结构上，非营利性私立高校非常强调共同治理，而营利性高校则更类似于企业式的垂直化管理。第三，在国家层面的扶植政策上，美国非营利性私立高校得到更多扶持，政府补助金及合同性经费（Government grants and contracts）和政府直接拨款（Government appropriations）是两大主要经费投入类型，可以占到30%-50%的收入来源。例如，麻省理工学院的收入来源中60%都来自于政府支持。第四，美国对私立高校的监管方式主要涵盖了三个方面，分别是：（1）认证。截止2017年，美国共有7个地区性认证机构、5个全国性宗教类院校认证机构和7个全国性职业院校认证机构。教育部每隔5年对这些认证机构进行审核。大部分非营利性私立高校追求地区性认证机构的认证，而大部分营利性私立高校只能通过全国性职业院校认证机构的认证，只有个别营利性私立高校能通过地区性认证机构的认证。（2）直接监管。美国政府的教育监管机构包括联邦贸易委员会、审计署、证券交易委员会和教育部等，监管的措施包括：认证、虚假广告惩罚、跨州办学监管、办学许可（authorization）、有偿就业和学分监管等。（3）营利性和非营利性高校可以相互转换。王一涛教授认为，关于美国两类私立高校的研究对我国的启示包括：（1）应支持营利性民办高校发展，形成两类民办高校的合理结构；（2）应尊重教育制度变迁的基本规律，允许两类民办高校相互转化；（3）无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，都要始终把社会效益放在首位。

中国人民大学教育学院周详副教授就“民办教育机构学位授予权”问题进行了讨论。首先，周详副教授对“学位”的历史进行了梳理。大学组织诞生于教权与王权的持续博弈，学位是学术行会的基本功能。而在以法律为核心的现代社会体系下，行业协会进行“能力评价”，政治权威进行“资格认证”，行会信用和国家信用对学位进行双重背书，这种复合型“教师资格”制度构成了早期古典学位制度的基本结构。现代学位内涵进一步发生变化，仅具有学术水平与能力的评价功能，“教师资格”的属性从学位的基础结构中逐步剥离并消失。能力评价的功能则发展为由国家信用（政府组织）、行业信用（认证机构、学术行会）、机构信用（大学组织）三重四维的信用系统，借由不同主体实施。对于我国来说，新中国早期学术行会组织缺失，只能通过国家信用对学位的学术性加以保证，所以中国特色的国家学位制度的“行业信用”由“国家信用”替代。同时，我国的学位制度关注教学人才培养，具备古典学位特点中“教师资格”特性。然而，国家信用单一背书可能带来知识发展的局限。中国有着截然不同的学术体系，不能照搬国外经验。未来学位授予权的自由取得需要一系列的前提条件，包括高水平民办高校和研究机构的大量出现，以及教育公益性监管体系的建立健全等。