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新政背景下民办幼儿园将何去何从

       新华社11月15日播发《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，意见要求遏制过度逐利行为。提出：民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

       当日，某境外上市幼教机构股价跌破50%。

       2018年11月15日，从事学前教育行业的投资人、举办者、园长，以及长期从事民办教育研究的学者，为民办教育提供服务的律师、会计师对该政策文件的出台一时间讨论热烈。

       笔者结合学前教育政策环境以及律师法律实务的角度，就《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的部分核心内容，解读如下：

        一、   政府主导民办幼儿园布局，坚持公益普惠，高收费民办园控制在20%以内。

      （一）主要目标：到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。

      （二）调整办园结构：各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。到2020年全国原则上达到50%，积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展。

        解读：

        其是对《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（文号：国发〔2010〕41号）和《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（文号：教基〔2017〕3号）的重申和延续。

     “国发【2010】41号文” 指出：发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。

     “教基【2017】3号”指出：到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。

       二、   规范小区配套幼儿园建设使用。

      2019年6月底前，各省(自治区、直辖市)要制定小区配套幼儿园建设管理办法。做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省(自治区、直辖市)要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。

       解读：

       早在2010年国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》时，就指出幼儿园的建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。

       2010年对民办幼儿园来说是一个比较关键的时间节点，在这期间，关于民办幼儿园办学园舍的产权归属问题一直存在争论，幼儿园园舍到底归属开发商、物业还是政府，因没有明文规定，所以客观上在这个时间点之前，甚至之后较长一段时间里幼儿园的举办者多是跟开发商形成租赁关系来开办幼儿园。就笔者所接触的几个案例中，发生多起因开发商与教育主管部门在园舍移交问题上的争议，导致举办者办学困扰的情况。

        伴随着各地不断出台的小区配套幼儿园建设管理办法，关于配套园的产权问题不再存有争议，各地的文件中基本上均明确小区配套园的产权或管理与使用权归属于教育主管部门，用于公办园或普惠园。这也保障了学前教育深化改革目标的实现。【各地出台的小区配套幼儿园建设管理办法可关注公众号“知音谈民办教育”发布的“住宅小区配套园建设与管理的法律文件汇整（更新）”】

       重要提示：

       1.现有学前教育配套设施较多的租赁关系发生于开发商与举办者之间，但伴随着政府对公办与普惠园比例的要求，以及开始严格执行配套设施的移交，在该类幼儿园租期届满，甚至部分地区租期未满的情况下，已经开始要求民办园转普惠园。这对于目前收费较高的民办园来讲影响很大，其将没有机会转为营利性幼儿园。

       2.对于部分产权在开发商手上的园舍，如其主动移交产权归政府，那么以该园所开办的民办园也将影响重大。意味着其在租赁合约到期后，也将被普惠或非营利性。

       3.配套幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。是否意味着配套园就是非营利性幼儿园？

       三、引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

       政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。2019年6月底前，各省(自治区、直辖市)要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办园发展，并将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖补和支持的重要依据。

       解读：

       1.关于普惠园的概念，2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）中首次提及“普惠性民办幼儿园”。伴随着分类管理改革，在学前教育领域，普惠园的营非性质争议不断。抛开法律理论，从政策文件导向和部分地区出台的地方性文件，加之未来三年公办和普惠园的比例需要达到80%以上的要求，普惠园为非营利性民办园已经是普遍观点。

       2.其是对《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（文号：教基〔2017〕3号）的重申。即：各省（区、市）制定普惠性民办幼儿园认定标准，逐年确定一批普惠性民办幼儿园。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展。将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持的依据，对达不到要求的要限期整改。

       3.目前各省市绝大部分地区均出台了普惠性幼儿园认定和管理办法。

       4.对于普惠园，呈现两种趋势：长期从事教育实体运营的学前教育机构或集团，大部分会坚守教育服务育人的理念，寻找微利生存方式；但机构投资人或资本市场已经将目光集中在20%的高端园或营利性幼儿园板块，对普惠园避而远之。

         四、   民办幼儿园的收费标准

       民办园收费项目和标准根据办园成本、市场需求等因素合理确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办园(包括普惠性民办园)收费具体办法由省级政府制定。营利性民办园收费标准实行市场调节，由幼儿园自主决定。地方政府依法加强对民办园收费的价格监管，坚决抑制过高收费。

       解读：

       1.截止至2018年9月30日，已经出台的25个省的“实施意见”，其中关于收费的部分，民办园的收费多数为放开。如安徽、云南、湖北、上海、江西和广西。广西的文件中指出，民办幼儿园收费实行市场调节价。江苏省的文件中，指出放开收费，民办幼儿园除外。那么，《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》作为中央级的政策文件，关于民办园的收费，得以该文件的规定为原则和依据。

       2.非营利性民办园(包括普惠性民办园)收费具体办法由省级政府制定。按照目前各地出台文件所表达的普遍观点，普惠性民办园为非营利性民办园，但并不必然得出普惠性民办园是非营利性幼儿园的结论。在非营利性幼儿园之中，有一定比例的高收费幼儿园存在。事实上，非营利性也不能推导出幼儿园不能高收费。

       五、   稳妥实施分类管理

       2019年6月底前，各省(自治区、直辖市)要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。现有民办园根据举办者申请，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。在此期间，县级以上教育、民政、市场监管部门做好衔接等工作，确保分类登记平稳实施、有序进行。

        解读：

        限期制定民办园分类管理实施办法，限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。理论上是好的，只是实践中受限于绝大多数幼儿园为小区公建配套园，那么转营利性民办园的路径政策上行不通。

        六、   遏制过度逐利行为

       社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割。所属幼儿园出现安全、经营、管理、质量、财务、资产等方面问题时，举办者、实际控制人、负责幼儿园经营的管理机构应承担相应责任。民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

       解读：

       1.社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。关于加盟连锁，实践中加盟连锁的特许经营方和被特许经营方之间的法律关系是基于品牌授权，技术支持，其合作双方之间不存在控制与被控制的法律关系。也就是说加盟连锁不构成控制关系。所以，此处沿用2018年8月10日对外发布的《民办教育促进法实施条例》(送审稿)的内容“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”，笔者认为表述不正确。

       2.社会资本不得通过加盟连锁方式控制非营利性幼儿园。这对现有的学前教育集团产生重大影响。目前分类管理改革还未在各地实际落地，像红黄蓝、三之三、红缨等知名幼教品牌旗下的加盟园很多为小区配套园，当其选择非营利性幼儿园时，那么按照这个逻辑，其将不能加盟幼教品牌；社会资本也不能对非营利性幼儿园发展加盟。这个规定的法律基础在哪里？合理性在哪里？

       3.已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。“增资扩股”是公司法上的术语，既然是非营利性幼儿园，举办者的出资在民政部门登记时，需要写捐资承诺书，举办者不是股东，那么哪里来的“增资扩股”一说。

       4.参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布。结合上下文，商业特许经营模式在学前教育领域，似乎只在营利性民办幼儿园行得通了。

       5.民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。近两年学前教育领域的并购非常火热，民办教育促进法修订后，高端园备受资本青睐，投资机构拟通过并购优质幼儿园资产进行上市规划。然该文件一出，始料未及。民办园将于上市无缘。

        6.2018年8月3日教育部基础教育司发布的“关于对民办幼儿园参与兼并收购、加盟连锁等情况进行调查摸底的通知”（文号：教基司函〔2018〕40号）所做的市场调研，现在看来，与该文件有着密切的联系。

       通过以上分析，我们认为，在学前教育板块，将回归教育本质。由政府主导，在社会力量参与的情况下，也要以普惠性幼儿园为主。对资本市场想要通过收购幼儿园获利或通过金融手段实施高回报，是当头棒喝。

 

   （本文作者：程知音，复旦大学法律硕士，北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师，经济师，北京立国教育科学研究院签约讲师，持有基金从业资格证和证券从业资格证。程律师于2005年开始从事企业法律实务，2008年以442分的优异成绩取得法律职业资格证，2012年取得律师执业证。执业前曾就职于吉的堡教育集团、昂立教育、商赢控股旗下投资公司、万达集团。在民办教育、公司法、商业特许（连锁加盟）、投融资并购、知识产权保护等专业领域积累了丰富的实战经验。现服务的教育客户涉及学前教育、教育培训、职业院校、教育科技型企业等。）