阙明坤：民办教育改革深水突围

 2015一整年，民办学前教育规模持续提升，民办义务教育逆势发展，民办职业教育挑战与机遇并存，民办高等教育加快转型升级。我国民办教育改革进入“深水区”，试点改革深入推进，宏观政策环境稳中趋好，基层创新亮点频出。梳理一年来民办教育的发展历程，对于回眸2015展望2016，促进民办教育健康发展大有裨益。
        分类管理撬动深层变革
        民办教育促进法颁布十多年来，民办教育取得了快速发展。随着时间的推移，一些制约发展的瓶颈问题日趋凸显，譬如合理回报成为“一纸空文”无法落地、民办公办学校难以落实同等法律地位、出资者的权益保障和民办学校终止时剩余财产的处理语焉不详……在此背景下，加快民办教育修法，开展分类管理的呼声越来越高涨。
       2015年1月，国务院常务会议讨论通过对三法进行一揽子修改的修正案草案。4月1日，中央深化改革领导小组第十一次会议研究了鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展等问题。8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议初次审议了《教育法律一揽子修正案（草案）》。
        12月21日，十二届全国人大常委会第十八次会议听取了全国人大法律委员会关于教育法律一揽子修正案草案审议结果的报告，建议作四项修改:一是明确两类学校的划分标准；二是明确两类学校各自享受的优惠；三是明确两类学校终止时剩余财产的处理；四是对目前已经设立的民办学校作出三年过渡安排。12月26日，十二届全国人大常委会第五十九次委员长会议决定，对民办教育促进法的修改暂不交付表决，深入研究后提出积极稳妥的方案再适时提请常委会审议。
        良法是善治之前提。坚持立法先行，通过修订相关法律法规，消除探索民办学校分类管理的障碍，无疑是抓住了“牛鼻子”。对民办教育实行营利性、非营利性分类，这是我国教育领域重大的思想突破和改革创举，有利于在顶层设计上解决民办教育管理体制中的深层次体制问题，将对我国整个教育生态产生深远影响。不过，如何保障出资者的合法权益，怎样建立民办学校选择非营利性的补偿奖励机制，怎么科学制定营利性民办学校的准入机制等难题也应进一步细化明确。
        民办教育呼唤基层创新
        破解民办教育发展制度难题不能一头热一头冷，需要上下联动，同心同向，形成合力，既需要自上而下顶层设计统一推进，又需要自下而上大胆探索鲜活实践，这与中国经济领域改革的成功经验不谋而合。
        从民办教育改革的历史看，基层的呼声最强烈，热情最高，许多成功的制度创新都是基层在实践中摸索出来的，然后在全国推广。如国家教育规划纲要颁布后，天津、江苏等8个省、直辖市、自治区政府出台了促进民办教育发展的综合意见；浙江、上海等10多个省、直辖市、自治区设立了省级民办教育专项资金。浙江温州、河南周口、云南昆明、江苏宿迁、广东深圳之所以成为民办教育改革的先导区，正是由于在国家法律法规框架下，紧密结合地区实际，制定了富有创新性的地方政策。
        例如，温州市深耕民办教育综合改革试验田，制定了《民办教育改革和发展规划(2015-2020)》，率先进行分类登记，创新产权制度，明确规定出资财产属于民办学校出资人所有。
        深圳市为提高民办中小学教师素质，印发《深圳市民办中小学教师继续教育实施办法》，从2015年1月起，财政按1300元/年人标准安排民办中小学教师培训经费，每年投入3000万元。
        广州市扶持民办义务教育发展，规定民办学校教师最低薪酬指导标准为广州市企业职工最低工资标准1895元/月的2倍，每年做好500名民办学校老师的入户工作。
        苏州市出台《关于加快全市民办教育发展意见》，将民办学校建设用地纳入城镇土地利用总体规划，设立1000万元专项资金，民办学校比上年增加了70所。
        市施行《民办教育促进条例》，探索通过政府资助等方式，参照公办学校教职工退休待遇，由民办学校为符合条件的教职工办理补充养老保险。
         民办学校扶持与规范并重
         十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。”这是“民办教育”首次写入中央文件，为“十三五”我国民办教育发展指明了方向。
        实际上，民办教育的服务和监管是一面硬币的两面，缺一不可。
        一方面，民办学校需要政府加大扶持力度，创造良好政策环境。在公共财政扶持方面，一项项具有“含金量”的政策出台，如国务院进一步完善城乡义务教育经费保障机制，从2016年起民办学校纳入其中可获得基准定额补助。而在收费权方面，继去年湖北、山东、贵州等省率先放开民办高校收费权后，2015年又有不少省份出台了相关政策，如陕西省物价局放开全省民办普通高校学历教育学费标准，由民办高校自主确定；江西省民办教育机构学费、住宿费管理由政府指导价管理方式改为市场调节价管理方式；云南省民办本科高校可根据学科专业评估结果分档次进行收费，多所民办高校收费提高了4500—5000元；上海市民办高校学费和住宿费实行“自主定价、优质优价”的原则；北京市13所民办高校试点放开收费。
        另一方面，民办学校只有依法办学、规范办学，才能获得健康发展。2015年，两所民办高校的不稳定事件引发舆论广泛关注：安徽文达信息工程学院资金链断裂，濒临倒闭，相关部门紧急派驻工作组进入；哈尔滨广厦学院在历经6次转让后引发了新投资方抢财务印章风波，董事会与校行政班子剑拔弩张。显然，民办教育还需加强规范管理，建立风险预警和防范机制。
        青岛市发布民办学校年检结果，45所民办学校被限期整改、11所学校停止招生、33所学校停办；广东省加强民办高校章程建设，要求章程经教职工代表大会讨论后报送教育厅备案；山东36所民办高校签署规范办学行为承诺书……这些都是促进民办学校规范发展的有力举措。
        民办本科高校面临转型发展  
        2015年教育部、国家发展改革委、财政部联合出台《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，要求地方本科高校把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来，转到产教融合校企合作上来，转到培养应用型技术技能型人才上来，转到增强学生就业创业能力上来。
         一石激起千层浪，该文件在地方本科高校中引发强烈反响。全国141所民办本科高校作为地方本科高校的重要组成部分，面对外部“生源红利”耗尽、同质化倾向严重、毕业生就业难和就业质量低等问题，显然不能再走低成本扩张之路，必须加快转型步伐。目前，许多省份已经相继出台支持地方本科高校转型发展的具体政策，一大批民办本科高校积极申报转型试点单位，加入全国应用技术大学联盟。
        2015年，吉林省开展地方本科高校转型发展试点，吉林动画学院等4所民办本科高校被列为试点高校，约占该省转型高校数的一半；浙江省开展引导部分本科高校向应用技术型高校转型发展的改革试点，浙江树人学院等3所民办本科高校被列为试点学校；湖北省提出力争用4年左右的时间，支持建设一批办学水平高、应用技术特色鲜明的省属普通本科高校，武汉东湖学院等6所民办本科高校被列为试点学校；河北省有河北传媒学院等3所民办本科高校被列为试点学校；上海市确定上海建桥学院等3所民办本科高校的专业列入第一批上海市属高校应用型本科试点专业。此外，江西、四川、广西、河南、重庆、山东、广西、云南8省份亦有部分民办本科高校列为转型试点学校。
         民办本科高校转型发展是一项系统变革，早转早主动，只有率先探索，拥抱改革，才能赢得先机。
        独立学院何去何从成焦点
        教育部2015年工作要点提出“推进独立学院规范发展”。2008年《独立学院设置与管理办法》对独立学院给予了5年过渡期，目前大限早已到期，然而独立学院的规范工作却一直是教育主管部门的心头病，成为高教界谁也不敢轻易碰触的阿喀琉斯之踵。
        截止到2015年，教育部先后受理了52所独立学院转设申请，批准设立了51所民办本科院校（有两所合并），占全国独立学院总数（含已转设）的15.9%。另外，9月教育部高校设置评议委员会对8所独立学院进行了转设评估。独立学院转设比例之所以偏低，是因为地方教育主管部门、公办高校、社会力量投资方、独立学院等利益主体均站在不同的角度，持有不同的态度。公办高校不愿意放弃巨额管理费收益，当作“摇钱树”；投资方不愿意失去公办高校金字招牌，认为大树底下好乘凉；政府部门担心转设有改革风险，影响公共财政支出。
        根据统计，独立学院转设区域分布不均，地区之间差异很大，东北地区独立学院转设时间和比例领先，湖北省有11所独立学院转设，数量居全国第一。另外，浙湘赣陕皖等独立学院大省按兵未动，一些设有独立学院的西部省份和北方地区，如山西、云南、甘肃、北京等也均无独立学院转设。之所以出现这种状况，主要是因为各地政策不一，态度立场迥异，独立学院创办情况千差万别。
        2015年11月，在全国独立学院第十次峰会上，许多独立学院的董事长表示，不能按教育部“26号令”的标准“一刀切”。
        独立学院是自下而上自主探索发展起来的一种新型办学模式，发展形态各异、合作模式多样、办学水平不一、历史背景不尽相同。未来一段时间，需要考虑地方的差异性、特殊性，促进独立学院多元化规范发展，包括继续举办、转为民办高校、并入公办高校、转为公办高校、混合所有制改革、终止办学等，真正促进独立学院的持续健康发展。
        展望新的一年，民办教育将加快大浪淘沙、优胜劣汰，民办学校需要更加树立质量意识、品牌意识、特色意识。随着外部政策环境的不断优化和人民群众多元化需求的快速增长，民办教育将在改善民生、扩大消费、补齐短板、满足个性需要、创新教育基本公共服务提供方式等方面发挥更加重要的作用。

  （作者系江苏省民办教育协会副秘书长、无锡太湖学院高教研究所所长）