民教探索>>%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD%EF%BF%BD
民办高校决策水平提升路径研究——基于利益相关者视角
在国家高等教育发展环境和政策从规模扩张转为内涵发展的背景下，民办高校应如何加强管理、提高管理水平，增强效益，已成为民办高校可持续发展的重要命题，也是民办高等教育界迫切需要认真研究的重要课题。从利益相关者的角度来看，民办高校是众多利益相关者共同拥有的社会机构。民办高校的管理者在做出决策时应充分考虑各利益相关者的诉求，以获得他们的信任与支持。但在经营管理的实践中，民办高校的管理者在做出决策时往往只关注举办者的利益，对其他利益相关者的利益诉求比较漠视，更缺乏各利益相关者的广泛参与，致使学校的经营管理决策和改革受到利益相关者的冷落、反对，甚至强烈抵制，最终导致经营管理的失败或者无效。因此，民办高校的管理者在做出决策时必须对学校的利益相关者进行深入分析，在此基础上建立各利益相关者参与管理的决策机制，充分发挥利益相关者对学校经营目标实现的积极作用。
一、民办高校利益相关者的范畴
利益相关者是西方经济学家在20世纪60年代研究公司治理时提出的一种理论主张。所谓利益相关者是指“那些能够影响组织目标实现或者被组织目标实现的过程所影响的任何个人或群体”。根据利益相关者的基本理论，首先必须搞清楚三个问题：第一，民办高校的利益相关者都有哪些人？第二，这些利益相关者的利益诉求是什么？第三，建立怎样的机制才能满足这些利益相关者的利益诉求？大学是由众多利益相关者组成的社会机构，它的利益相关者是与大学有利害关系的人或群体，包括财政拨款者、捐赠者、管理人员、教师、学生以及所在社区和社会公众等。民办高校作为高等教育的重要组成部分，同样包含众多利益相关者，包括政府、举办者、学生、教职工、社会公众等与学校利益相关的集团。
根据这些利益相关者与学校的关系不同，我们将其划分为内部利益相关者和外部利益相关者两个层次：
（一）民办高校的内部利益相关者
民办高校的内部利益相关者主要包括学校举办者、学生、教职工等。
1.举办者
民办高校的举办者作为学校的投资人，是民办高校的利益相关者中非常重要的组成部分，因为如果没有这些举办者，也就没有这些民办院校。作为学校的举办者，他们自然非常关心的学校的发展。当然，学校举办者的办学理念与经营管理战略也直接关系着学校的健康发展。
2.教职工
教职工直接参与民办高校的教学管理活动，学校的兴衰关乎其未来的职业发展和切身利益，是民办高校非常重要的利益相关者。同样，教职工的政治素质、职业道德和业务能力水平等在某种程度上也决定着民办高校的可持续性发展。
3.学生
学生缴纳的学费是维持民办高校正常运转的重要物质支撑。离开学生的支持，学校将很快会走向衰亡。学生的数量和质量直接关系着民办高校的生存与发展。当然，学校的兴衰也关乎学生能否顺利毕业。因此，学生也是民办高校非常重要的直接相关利益者。
（二）民办高校的外部利益相关者
民办高校的外部利益相关者主要是指政府、社会公众以及银行等。
1.政府
政府既是民办高等教育发展的受益者，也是民办高校的支持者、监管者、服务者。民办高校的健康发展始终离不开政府的支持。特别是在民办高校所收学费已经无法满足其正常发展需要的情况下，政府的政策与资助对于民办高校的发展显得非常重要。因此，民办高校应加强与政府部门的沟通与联系，为自身生存与发展谋求一个好的制度环境。
2.社会公众
社会公众是民办高校潜在的利益相关者，包括民办高校所在区域的普通群众、对学校进行捐赠的毕业校友和热爱公益事业的社会人士等。在高等教育迈入“大众化教育”的新阶段，社会公众对民办高校的认可与支持程度，对民办高校健康发展有着深刻的影响。社会认可度高的优质民办高校自然容易获得社会资助，获得更快、更好的发展。因此，民办高校应创新和发展民办高等教育的管理模式，改进教育教学服务水平，提升教育品质，打造优质教育品牌，以获取社会公众的信任与支持。
3. 银行
银行等金融机构，也是民办高校潜在的利益相关者，因为它们能为民办高校的健康发展提供重要的物质资本。尤其在办学经费短缺，无法满足学校迅速发展的情况下，金融机构的信贷对改善办学条件、促进民办高校健康发展起着十分重要的作用。因此，民办高校在经营管理过程中应关注银行等债权人的利益，建立战略合作联盟。
综上所述，民办高校是一个典型的利益相关者组织。不同的利益相关者在民办高校发展过程中有着不同的利益诉求，并且通过不同的途径和方式对民办高校发展产生影响。因此，民办高校的管理者在做出决策时应充分考虑各利益相关者的诉求，以获得他们的信任与支持。
二、当前民办高校决策机制上存在的主要问题
既然民办高校是一种典型的利益相关者组织，那么民办高校的管理者应在做出决策时应权衡和兼顾各利益相关者的利益，不能顾此失彼。但在现实的办学实践中，我国民办高校的管理者在做出决策时往往只关注举办者的利益，对其他利益相关者的诉求比较漠视，这严重制约着民办高校的持续、健康发展。当前，民办高校在决策机制上主要存在以下问题：
（一）决策权力高度集中，教职工等其他利益相关者很少参与决策
《民办教育促进法》第20条规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。”该规定中“或者”一词只代表了可能性，没有一定的法律强制效力，导致目前多数民办高校的董事会成员主要由投资者或者与投资者有亲缘关系的人组成，没有教职工代表和一定的外部社会人士代表加入，导致投资者很容易利用其董事身份，左右学校的决策，影响决策的民主化和科学化。教育部制定了《学校教职工代表大会规定》，对教职工代表大会的性质、职权、组织形式、组织规则、工作机构等均作了明确的规定，希望借此保证教职工代表大会能对学校决策发挥重要影响。但现实是，有的民办高校根本就没有建立教职工代表大会制度，有的学校即使建立了这样的制度，但实际中很难对学校的决策起制约作用。学代会是学生参与学校民主管理的重要平台。中华全国学生联合会在《中华全国学生联合会章程》对学联代表大会的职权作了规定，规定中华全国学生联合会的职权包括审议和批准全国学联委员会的工作报告、讨论和决定本会的工作方针与任务、修改本会章程、选举全国学联委员会、讨论、决定应当由全国学联代表大会议决的其他重大事项。然而，学代会制度在贯彻落实的过程中也会遇到这样那样的问题，如学生代表不是经过民主选举产生，而是由辅导员指定产生，使得学生代表不具有广泛性和先进性；学校有关职能部门对学生代表所提议案不重视，挫伤了学生参与学校管理的积极性，影响了学生对学校教育管理工作监督的有效性等。
（二）董事会与校长的职责和权限划分缺乏制度保障
我国绝大多数民办高校虽然实行董事会领导下的校长负责制，但实际上，学校法人治理结构仅流于形式，学校权力高度集中在举办者及其代表控制的董事会。有的民办高校教育投资公司的董事长、学校董事长和校长均由一人担任。我国《民办教育促进法》第21条和第24条对董事会与校长的权限作了了划分。《民办教育促进法》第21条规定，学校理事会或董事会行使以下职权：
（1）聘任和解聘校长；
（2）修改学校章程和制定学校的规章制度；
（3）制定发展规划，批准年度工作计划；
（4）筹集办学经费，审核预算、决算；
（5）决定教职工的编制定额和工资标准；
（6）决定学校的分立、合并、终止；
（7）决定其他重大事项。其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。
《民办教育促进法》第24条规定，民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：
（1）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；
（2）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；
（3）聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；
（4）组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；
（5）负责学校日常管理工作；
（6）学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。但是法律对学校董事会与校长的职责和权限划分缺乏强有力的制度保障，董事会和董事长常常干预校长的教学行政权，“校长负责制”无法得到真正落实。
（三）学校管理行政化严重，教授治学无法得到真正落实
根据《中华人民共和国高等教育法》第42条的规定，高等学校设立学术委员会，负责审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。但在办学实践中，学校董事会、校务委员会经常不尊重学术委员会做出的决策，行政权力对学术事项干预太多，导致教授治学流于形式。
（四）决策缺乏民主性和科学性，导致管理效益低下
由于民办学校的决策权力高度集中于董事会，有的甚至集中于学校的主要投资者手中，下设的二级分院权力很小，而学校的日常管理活动主要集中院、系一级。基层办一件事往往需要层层审批，导致工作缺乏效率，影响了管理的效益。另外，由于民办学校的决策权力高度集中于董事会，有的甚至集中于学校的主要投资者手中，而主要投资者由于受性格、经验等因素的影响，在做出决策时往往不愿意听取其他人的意见和建议，完全靠自己的意志做出决策，决策缺乏民主性和科学性，而在做出决策后，经过一段时间的冷静思考后，发现前期的决策存在失误，又立即下令纠正，导致朝令夕改，使得下级工作很忙，但效率不高。
（五）决策过程缺乏“智囊”参与，决策缺乏前瞻性
民办高校的发展必须适应社会发展要求，遵守教育规律，顺应国家相关法律、法规及政策的调整。要求民办高校必须建立相应的机构或者组织专人去研究国家相关法律、法规及政策的变化，并主动适应这些变化。西安外事学院于1996年9月率先在全国民办高校中创建了开放性的实体性、专业性民办教育研究机构——七方教育研究所，聘请了以著名教育理论家、厦门大学潘懋元教授为代表的一大批专家、学者专门从事国家民办教育法律、法规及政策研究，并于2002年创办了中国高校首家民办教育专业性学术期刊《民办教育研究》。随后，浙江树人大学等其他高校也建立相应的机构，专门从事民办教育研究工作，这对民办高校的发展非常有利。然而，多数民办高校却认为设立这样的机构会加大办学成本，凭着个人经验在进行决策，使决策结果缺乏前瞻性。例如，2011年，根据国务院学位委员会第二十八次会议审议通过的《关于开展“服务国家特殊需求人才培养项目”试点工作的意见》精神，国务院学位委员会决定开展学士学位授予单位培养硕士专业学位研究生试点工作。全国有许多民办高校都参与了硕士专业学位的申报，可是最终只有北京城市学院等5所民办高校通过教育部审批，正式获得研究生招生资格，其他民办高校纷纷落选。究其原因，其中一个非常重要的因素就是这些学校事先对国家这项政策缺乏认真研究，在硕士专业学位的选择上考虑不周全，材料论证准备不够充分。2014年初，教育部出台了《关于地方本科院校转型发展的若干意见（征求意见稿）》，引导地方院校转型发展，着力培养应用技术型人才。个别民办院校对此不理解，认为转型是将自己本科院校的身份降级为职业院校或专科层次的技术院校，这种观念是错误的。国家推行地方本科高校转型旨在改变“重理论，轻实践”的传统教学模式，培养应用型技术人才，并不是要将这些院校降级。
三、民办高校决策机制的完善策略
从维护各利益相关者的利益出发，完善民办高校决策机制的完善应关注民办高校各利益相关者的利益诉求和权利，以追求民办高校和利益相关者整体利益最大化为目标，努力构建“各利益相关者共同治理”的民办高校决策机制，以获得各利益相关者的信任与支持，从而促进民办高校的持续、健康发展。
（一）树立追求利益相关者整体利益最大化的理念
民办高校要实现和谐管理，首先应树立追求利益相关者整体利益的最大化的理念，除了考虑和维护投资者的利益诉求外，还应系统地考虑教职工和学生等重要利益相关者的利益诉求，恰当地满足其诉求，实现学校可持续发展与重要利益相关者全面发展的有机统一。民办高校管理的核心要义在于识别利益相关者的需求与期望，并通过利益相关者的良性互动，提高其满意度与忠诚度，形成有效的整体战略，以实现学校可持续发展与利益相关者和谐发展的有机统一。
（二）构建“各利益相关者共同治理”的民办高校决策机制
民办高校法人治理的实质是学校利益相关者共同治理。所谓共同治理，是相对于单边治理而言的。对民办高校而言，所谓单边治理就是“投资者至上”或“董事会至上”等传统治理模式。这种模式虽然有利于维护投资者的利益，但是极易导致学校利益的“公司化”或“家族化”。因此，民办高校决策机制的完善要充分维护学校利益相关者的合法利益，决策机制应实现由出资者控制的单边治理模式向利益相关者共同治理模式的转变。当前，要实现这一模式的转变，应从以下几个方面入手进行完善：
1. 完善董事会制度
综合国内外民办高校法人治理结构的先进经验，建立健全董事会制度必须从成员构成和议事决策规则两方面完善：
（1）实现董事会成员构成的多样性，保证决策的民主性和科学性，保证决策能充分体现各利益相关者的利益诉求。董事会成员应注意吸收教职工和社会人士代表进入董事会，使董事会成员的构成实现多样性，保证董事会的决策能充分体现各利益相关者的利益诉求，保证决策的民主性和教育公益性的实现。据调查，美国私立高等学校的董事会中，教师代表占3.5%，校内管理人员占1.3%，律师和法官占5. 9%，牧师占14.3%，工商界名流占37%以上。许多私立高等学校的董事会在章程中都强调董事会代表利益的多样性，强调董事会成员应有不同的背景、经历、知识技能和兴趣。我国部分较好的民办高校也学习了这种方式，如上海建桥学院的董事会成员11名，其中举办方代表4名，占36.3%；学院党政领导3名，占27.3%，学院中高层管理人员3名，占27.3%；教职工代表1名，占9.1%。结合国内外的先进经验，董事会成员的构成应该多样性。为了保证民办教育的公益性，相关法律必须强制性规定民办高校董事会中教师职工和社会人士代表的比例不得低于三分之一，同时要限制与董事有近亲属关系的人员担任董事。确保民办高校公益目的的实现。
（2）建立健全董事会议事章程，规范其决策运行程序，提高董事会的决策能力。董事会的决策离不开董事会的议事章程，董事会的各项工作都必须依照议事章程来开展。在美国，为规范董事会的运作，私立高等学校都根据州立法机关颁发的特许状，制定董事会章程或类似条例，对董事会的成立依据和目的，董事会的职责、规模和人员构成，董事的资格、选拔和任期，董事会的组织结构，董事会主席的产生程序、职责和任期等均作了明确的规定。我们应根据《民办教育促进法》的规定，借鉴美国的经验，完善董事会议事章程，规范运行程序，加强会议召开程序、议事程序和决策程序的规范性、严肃性、公开性和透明度。
2.完善董事会领导下的校长负责制
董事会与校长的关系，是决策与执行的关系。包括三个方面：一是董事会的主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题，拥有最高决策权。校长在董事会的决策下工作，具体负责学校的日常教育和教学管理，拥有最高行政管理权。董事会有权决策，但无权直接干预民办高校的具体事。校长可以对教学与行政事务进行管理，但不得越权对民办高校的发展做出决策；二是董事会并不管理学校的具体和日常行政事务，其制定的方针、政策由校长具体实施。学校的日常管理主要是校长的职责，董事会招聘校长，校长向董事会负责；三是董事会的主要职能是政策治理、战略管理；组织管理则授权通过校长来实现，校长具体实施董事会确定的战略与规划，体现统一指挥和权责一致的管理原则。
3. 建立健全校务委员会制度、学术委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度等系列民主治校的管理机制，确保决策机制的科学化和民主化
(1)建立、健全校务委员会制度和学术委员会制度，正确把握行政权力和学术权力之间的关系，构建符合大学内在逻辑的专家治校机制和学术治理机制。校务委员会是学校行政工作的审议机构，由校长、副校长、各职能处室的处长（主任)、教学院系的院长（主任)、直属单位(图书馆、教学资源中心等)的负责人组成，由校长担任主任。主要职权是讨论研究校长职权范围内的各类重要事项，如实施发展规划，拟订年度工作计划、建立和废除学校的各项规章制度等。校务委员会采取首长负责制的决策形式,在会议对议题充分讨论酝酿的基础上, 由校长最后做出决定。对已决定事项, 各职能处(室)、二级分院(单位)都要遵照执行。从各系、所的教授、副教授中选举产生各学科的学术带头人，组建校学术委员会，负责审议和决定学科、专业的设置,教学、科研计划方案, 评定教学、科学研究成果等有关学术事务。学术委员会设主席，由学术权威人士担任。学术委员应采取少数服从多数的原则进行决策。
(2)建立、健全教职工代表大会制度，积极探索“教代会”民主管理和监督的多种实现形式：一是要完善教代会具体工作制度，在将学校工会作为教职工代表大会工作机构的基础上，可以有条件的组建教职工代表大会的各专门委员会，如人事制度改革监督委员会、校务公开工作委员会、民主评议领导干部工作委员会等，并建立代表培训制度、咨询沟通制度、提案反馈制度、干部评议制度、质询与通报制度、管理问责制等，提高教代会制度化、规范化的水平；二要创新教代会闭会期间的工作机制，如建立教代会常设主席团或执行委员会，强化其在教代会闭会期间的职能；尝试建立校长办公会议旁听机制，举行听证会、代表质询会等，就教职工普遍关心的热点问题与学校领导和有关职能部门进行沟通和交流，发挥代表的经常性参政作用。总之，要通过教职工代表大会制度具体工作制度的完善，确保教代会有效监督民办高校内部权力的运行。
(3)完善学生代表大会制度。一是加强对学代会代表选举的监督工作，确保所选代表既具有先进性，又具有广泛性。二是鼓励学生参与学校的管理，特别要鼓励其参与与学生利益直接相关事务的评议、管理和监督，促进学校决策的科学化和民主化。这类事务主要包括对学校发展、教学管理、学生管理、校园文化等工作中涉及到学生切身利益的决策评议，对学校教学部门、学生管理部门和后勤服务部门的工作进行评议、质询等，对学生处分的评议等。为保障学生对学生事务管理监督的有效性与科学性，在学生事务委员会可成立由学生代表组成的“听证委员会”、“提案委员会”、“教学质量监督委员会”、“学生公寓管理与服务委员会”、“食堂监督与服务委员会”等专门委员会，鼓励学生参与学校事务的监督与管理。我们可借鉴陕西师范大学的做法，利用学校网站开辟“服务监督”平台，允许学生对学校教学部门、学生管理部门和后勤服务部门的工作进行评议、质询，并要求有关部门尽快答复，及时处理。三是要做好代表提案的征集、整理、落实、反馈工作，提高代表提案工作的积极性，不断增强学生的民主意识和参与意识，促进学校管理的民主化和科学化。
4.权力重心下移，建立以院、系为主导的权力运作模式
改变权力高度集中的弊端，将权力重心下移，建立以院、系为主导的权力运作模式。西安欧亚学院董事长胡建波在《试点探索民办高校内部管理体制改革》一文中，结合本校国家教育体制改革试点项目（民办高校内部管理体制改革试点）的改革实践，他说：欧亚学院内部管理体制改革的本质是权力的重新配置与制衡，关键是要建立基于授权的管理模式，分为纵向、横向两大方面。纵向方面以权力下放为核心，向分院院长和教师赋权，使教育者在财政、人事和课程等方面获得更多权力，从而增强学院的办学活力，建立“以学生为中心”的人才培养模式，提高教学质量；横向方面建立以院系为实体的办学模式和以教学、学术事务为主导，行政事务支持、服务于教学、学术事务的内部治理模式，增强行政权与教育权、学术权的协调统一。实践证明，这种权力运作模式有利于发挥院、系的主动性和积极性，有利于工作的展开。这种模式值得推介。。
5.建立“智库”，为学校决策提供智力保障
“智库”是专门从事开发性研究的咨询研究机构，聚集各学科的专家学者，运用其智慧和才能，为社会经济等领域的发展提供满意方案或优化方案，是现代领导管理体制中的一个不可缺少的重要组成部分。民办高校建立“智库”，一是提供决策咨询，二是反馈信息，三是进行诊断，四是预测未来。在社会经济、政治等因素复杂多变的今天，民办高校要重视和加强“智库”建设，为自身决策提供智力保障。
责任编辑：giswjh 文章来源：《搜狐教育》 更新时间：2017/9/28 0:00:00